中国农业保险发展改革理论与实践研究
陈文辉
中国金融四十人论坛成员
[ 2014-12-30 ]

  注:本文为中国金融四十人论坛内部课题“中国农业保险发展改革理论和实践研究”的部分成果。课题负责人陈文辉系中国金融四十人论坛成员、中国保险监督管理委员会副主席。

  本文发表于《新金融评论》2014年第6期(总第14期)。课题成果完整版即将正式出版。

 

  摘要:中国政策性农业保险制度建立不久,政府支持力度很大,市场资源也正在加速向农业保险领域配置,广大农户特别是土地流转形成的新型经营主体参与积极性很高,在全国取得了较快的推进速度和良好的损失补偿效果。但是,农业保险发展的理论依据、政策体系、法律体系、监管规则都还有待完善,政府与市场的边界有待进一步厘清,基层政府部门、保险机构和农户之间的激励约束机制和激励相容机制有待进一步完善。本研究主要是在农业保险发展改革基本理论研究的基础上,充分借鉴国外经验,根据中国农业保险发展实际,着重探讨如何完善农业保险顶层设计,建立有效的中观和微观运行机制,为农业保险制度的完善和发展提供依据,促进农业保险的健康和可持续发展。

  关键词:农业保险 管理体制 运行机制

一、引言:问题的提出

  (一)研究背景

  自2007年中国启动中央财政农业保险保费补贴试点以来,中国开始了新一轮农业保险制度试验和制度设计,在总结国内实践和吸收国外经验教训的基础上,以2012年国务院发布的《农业保险条例》为标志,中国初步建立了农业保险制度框架,摸索出了一条符合中国国情、特别是在农业现代化背景下与农业风险管理相匹配的发展路径。然而不容忽视的是,建立了一个科学合理的制度与制度的有效率运行之间,仍可能存在不小的距离。因此,在中国农险保险发展现状和现存制度的基础上,进一步研究中国农业保险制度的发展、改革和完善问题,具有重要的理论和现实意义,也是制度发展优化及历史发展的必然选择。

  农业保险虽然仍然是一种金融工具,但已经发展成为了一种超越商业保险活动的制度安排。无论在中国还是其他国家,大多都已经不是本来意义上的农业保险,不仅仅是为农业生产者提供农、林、牧、渔等财产风险保障,而更主要的是作为管理本国农业风险、维持本国农业的稳定发展、提高农业竞争力、减小农民收入波动、提高农民社会福利的重要农业政策工具或者特殊的农业风险管理制度。虽然很多国家的农业保险也还是由商业保险公司在操作和经营,但一般都被称为“政府支持的农业保险”或者“政策性农业保险”。

  基于决策层对政策性农业保险性质的正确认识,我国自2007年以来开始以财政补贴政策推动农业保险的发展并取得了非常显著的效果。2008以来,我国农业保险保费收入总额就开始稳居全球第二位。2013年全国保险费收入达到创纪录的306.7亿元,这一数字是2003年的36倍。2007以来,我国农业保险实现了“三个突破”,即主要农作物承保面积突破10亿亩、保险金额突破1万亿元、参保农户突破2亿户/次。

表1  2007年以来我国农业保险的发展情况

 

年份

财产保险保费总收入

(亿元)

农业保险

保费总收入

(亿元)

各级政府给农业保险的保费补贴(亿元)

农业保险费占财产保险费比重(%

农业保险赔付金额
(亿元)

农业保险的简单赔付率(%

2007

1997.74

51.8

——

2.6

32.8

63.3

2008

2336.71

110.7

78.44

4.7

70

63.2

2009

2875.83

133.9

99.7

4.7

101.9

76.1

2010

3895.64

135.7

101.5

3.5

100.6

74.1

2011

4617.82

173.8

131.3

3.8

89

51.2

2012

5330.92

240.13

182.72

4.5

142.2

61.7

2013

6481.16

306.7

234.95

4.6

208.6

68

 

资料来源:中国保监会。

  (二)研究文献评述

  国外农业保险的研究文献众多。总体而言,国外农业保险理论研究的重心大致经历了两个阶段:在第一个阶段,沿着商业农业保险市场失灵与福利分析的路径为政府补贴与政策干预寻找理论依据。主流的结论是要求政府介入,建立政府补贴的公共农业保险制度(public crop insurance);在第二个阶段,当公共农业保险制度面临财政压力、管理成本过高、政治对定价的不当干预和激励不足等问题时,研究者开始反思传统的农业保险供给体制,强调基于市场的方法来解决农业保险的提供问题,探讨包括指数保险在内的新型农业风险管理方式。

  国外农业保险的理论研究成果为我国农业保险研究的深入提供了很好的参考,但发达国家的农场主实质上是具有粮食生产企业的性质,其收入非常高,这与我国以小农经济为主体的农业保险问题有着明显的区别。因此,对国外农业保险理论研究成果的借鉴必须结合中国农村、农业和农民的实际。

  我国对于农业保险的理论研究对农业保险的属性作了广泛的探讨,对区域模式的探讨和实践经验的介绍比较丰富,在制度运行框架的选择方面取得了可观的成果,实证、数量和精算方面的分析逐渐增多,但仍然存在着不足:一是多将农户视为“同质”的整体,抹煞了日益分化的农户“异质性”需求的特点;二是多强调政府介入农业保险的必要性,对政府大规模补贴的财务可持续性以及补贴对市场机制的扭曲程度缺乏考察;三是多局限于对试点地区制度模式的描述,对制度运行中的深层次矛盾缺乏深刻的考察、归纳和总结;四是多着力于现状对策分析,相对缺少结构性的理论凝练和前瞻性的趋势分析;五是对政策性农业保险制度建设的薄弱环节、政策偏差和阶段性特征的认识和研究不够深入;六是研究方法上主要进行经验分析和理论探讨,较少实证研究。

  在实践中,中国逐步形成“政府引导、市场运作”的“政府市场公私合作”(Public Private Partnerships, PPP)农业保险制度模式。“政府市场合作”实现了政府责任的回归,充分利用了保险公司现有的组织资源,这种制度上的优势促使政策性农业保险快速发展。然而,农业保险公私合作改革是在旧的制度土壤里发生的,虽然取得了一些局部成功,但也面临较多问题。比如,财政补贴政策不健全,保险公司供给效率不高,面临风险相关性、信息不对称、客户对其缺乏信任以及交易成本过高等难题,风险共担机制存在缺陷,政府与公司的行为边界不清晰等。

  (三)农业保险业务属性及特点

  1.农业保险的准公共物品性质

  大多数农业保险尤其是多重风险种植业保险,不具有私人物品特征而具有大部分公共物品的特征。这也是农业保险在大多数国家通常作为一种保险的主要原因。当然,有一些农业保险(比如雹灾)在一些国家可以归为私人物品,也一直存在商业性经营。

  2.农业保险经营的高风险和高成本

  农业保险的经营具有高风险特征。农业生产在很大程度上依赖于自然条件,也在一定程度上依赖于当地的经济和技术发展水平。农业保险的高费用源于农业在空间上较大的分散性和农业生产的季节性。这些特点首先给风险区划和确定保险费率带来困难、增加工作量。其次,保险的展业宣传、承保续约、查勘定损、理赔兑现等业务工作在时间上比较集中、地域上比较广阔、工作强度很大。这必然使保险人花费比城镇的各种保险人更多的人力、物力和财力成本。

  国内外的实践表明种植业保险的费率最低也在2%左右,高的达到15%-20%,这比家庭财产、企业财产、人身意外伤害等险种的费率高出许多,这样高价的费率必定带来一定问题。

  3.农业保险的利益存在外在性

  从真正意义上的商品交换角度分析,农业保险存在供求“双冷”。原因除上所述,还有更深层次的:农业保险所带来的最终利益是外在的或全社会的。在此借用福利经济学的原理做对比分析。

  假如没有农业保险,农产品供给曲线是 ,需求曲线是  ,此时的消费者剩余是  ,生产者剩余是 (见图1)。
 
图 1农业保险消费者剩余示意图

 

  农民购买保险后,由于农业保险的上述作用有助于增加农产品的供给和降低农产品价格,必然使供给曲线向右下方移动。假如移动后的供给曲线是 ,再假定农产品需求是缺乏弹性的,那么供给曲线的移动使农产品价格下降,均衡价格由 降到  。此时的消费者剩余净增量为 。价格变化也使生产者剩余由原来的  变为 (见图2-2),而 可能比 大,也可能比  小,即生产者剩余的增量可能为正,也可能为负。但对于整个社会来说,社会福利即社会剩余的增量即 的面积总是正值。这说明引进种植业保险后提高了整个社会的福利水平,而社会福利增量,取决于供给曲线  向 方向移动的程度,即农民参与种植业保险的程度和需求弹性的大小。当农民的参与程度提高,农产品供给弹性就会增大,同时需求弹性减小,社会福利的增量也会增加。即 的面积扩大,但生产者剩余逐渐减少并向消费者转移。以至生产者的最终利益比引入农业保险前减少(生产者剩余的增量为负),从而导致农业的平均利润下降。
 
图 2农业保险社会福利图

 

  由上述理论分析可见,引进农业保险,保险人并不得益,被保险农户在一定阶段可从中获得利益,而广大消费者才是最大和最终的获利者。这也充分解释了农业保险商业性经营在各个国家失败或者发展缓慢的原因。

  4.农业保险的经营存在特殊的技术障碍

  (1)保险费率难以厘定

  农业灾害损失在年际间差异很大,纯费率要以长期平均损失率为基础,但有关农作物和畜禽生产的原始记录和统计资料极不完整,长时间的、准确可靠的农作物收获量以及损失程度资料、畜禽疫病死亡资料难以收集,耕地分布和权属资料也很难获取,这就给农业保险费率的精确厘定带来特殊困难。费率厘定难,就会在很大程度上影响到经营的稳健性和可持续性。

  (2)合理的保险责任难以确定

  各地区的农业实践千差万别,就在一县或一乡之内,其耕作制度、作物种类、品种和畜禽结构、自然地理和社会经济条件、灾害种类和频率强度等各不相同。而保险经营的原则之一就是风险的一致性,也就是说,同一作物或畜禽的同一险种的保险标的,其保险责任应与其风险等级一致。即农业保险在险种类别、标的种类、灾害种类及频率和强度、保险期间、保险责任、保险费率等方面,表现出在某一区域内的相似性和区域外明显的差异性。一旦保险风险、保险产量(或成本、或价格)、保障水平不能准确反映产量及其变化的差异,逆选择就难以从根本上防范或避免。要准确反映这些差异,合理确定不同地区不同条件下的保险责任,就需要因地制宜,根据当地的特点,开办适当的险种,制订、使用符合当地实际的保险条款,并科学开展农业保险区划和费率厘定工作,进行相应的业务管理。

  (3)定损理赔成本高

  一般财产保险的标的是无生命的,保险价值容易确定,定损理赔相对容易。而农业保险的标的都是有生命的动植物,标的价格在不断变化,赔款应根据灾害发生时的价值计算,而此时农作物还未成熟、畜禽处于生长过程中,要科学估测损失程度,预测未来产量以及市场价值难度较大。对于特定风险保险,还要从产量的损失中区分保险责任之外的灾害事故所造成的损失,难度较大。

  (4)小规模经营难以分散风险

  农业风险单位很大,水灾、旱灾、风灾等农业风险多为数省一个风险单位,小者一省也不过几个风险单位,因此由一县、一地或一省经营农业保险,风险很难在空间上进行分散。当然,保险的风险分散不仅包括空间上的分散,也包括时间上的分散,还可以通过再保险进行分散,但是只靠时间上的风险分散和再保险支持,对于保险人来说仍然具有巨大的冒险性。当保险人处于还没有积累足够的保险基金的情况下,如果发生大的灾害事故,对保险人来说可能会成为灭顶之灾。

  5、农业保险经营中存在难以避免“搭便车”现象

  从购买农业保险所获取的保障而言,农业保险的消费是排他性的,不购买这种保险就不应该获取发生灾损后的经济补偿,也不应该受益于保险机构的风险管理措施。但是防灾防损是减少风险损失、降低保险经营成本的重要措施,在实施防灾防损措施时,不买保险的农户常常可以“搭便车”。

  上述农业保险的特点决定了在一定范围和时期内,其效用是可以分割的。农业保险经营必须考虑规模化,这既是一般保险产品经营的要求,更是农业风险和农业保险经营风险发生的特点和规律要求。只有规模经营,才能发挥其规模经济效益,提高经营的可持续性和社会资源的利用效率。同时又由于农业保险的准公共物品性,农业保险作为政策性保险必须采取“政府引导、市场运作、自主自愿和协同推进”的管理体制和运行机制,这也是农业保险健康、可持续发展的必然选择和科学之道。
 


二、中国农业保险的管理体制与运行机制

  农业保险管理体制是规定中央、地方、部门、保险企业在各自方面的管理范围、权限职责、利益及其相互关系的准则,它的核心是管理机构的设置。各管理机构职权的分配以及各机构间的相互协调,它的合理性与协调程度直接影响到管理的效率和效能,在农业保险整个管理中起着决定性作用。

  (一)中国农业保险的管理体制框架及问题

  2012年颁布的《农业保险条例》为中国农业保险设计出“横向上多部门协同推进”的制度模式。由《农业保险条例》第四条、第七条等规定可知,我国农业保险是由政府政策支持,在保监会的监督管理下,有关部门共同协助推进的。国务院建立由财政、农业、林业、发展改革、税务、民政、水利、气象、发展改革和保险监督管理机构等有关部门共同参加的农业保险工作协调机制,负责指导和管理我国农业保险工作;并建立相关部门基础信息、防震减灾等农业保险相关信息的共享平台,加大农业风险基础性研究的力度,进一步强化各部门协同推进农业保险政策。可见,中国农业保险制度呈现出比较独特的“多部门协同推进”格局。 

  然而,从目前全国各地的实践情况中看,有些省、直辖市、自治区,精心选择和设计了本地的农业保险的经营模式,农业保险业务推进比较顺畅,发展也比较快,得到农民的热烈响应;但也有些地方,至今还没有出台完整的本省、直辖市、自治区发展农业保险制度的方案,或者设计的方案很不完善,各种关系至今还没有理顺,致使当地农业保险的发展受到很大的影响,农业保险发展业绩与本省农业经济的地位很不相称。当然不同地方的市场环境等众多因素也是造成这种差异的原因。

  总体来看,目前我国农业保险管理体制中的主要问题包括以下几个方面:

  1. 政府与市场的边界还不够清晰

  当前的农业保险发展过程中,政府权力过度介入,逐渐导致政府权力从“政府引导”异化为“政府主导”,难以实现市场化运作。

  比如,在业务发动和组织阶段,部分地方政府在农民不了解、不熟悉政策性农业保险的情况下,将农业保险的参保率作为基层政府的绩效考核目标,通过行政命令将任务层层分解到各乡镇、村,要求必须全部按期完成,强行规定保险覆盖面;有的甚至将参加政策性农业保险与粮食直补等惠民政策直接挂钩。侵害了农民利益。

  在业务承保方面,部分地方政府在自己没有精算能力的现实条件下,也不经过其他合适方式评估农业保险的费率规节,就随意要求保险公司拓宽保险责任范围、降低保险费率、提高单位保险金额。如在保险方案制定方面,往往由地方政府主导制定年度保险方案,确定保险品种、保险责任、保险费率、承保公司的选择及经营区域的划分等;在资金管理方面,设置账户开户、巨灾准备金以及费用使用等限定条件。一些地区政府部门在开展农业保险时,利用垄断资源、行政权力,向保险公司索要或提取费用,这些行为使国家的惠农政策偏离了方向,损害了农民的合法权益,也严重影响了农业保险健康稳定发展。

  在理赔方面,部分地方政府要求保险公司无原则地扩大赔款金额;甚至要求保险公司在不发生自然灾害的情况下,通过编造假赔案的方式套取资金,而且一些理赔资金并没有真正赔付到农民手中(李传峰等,2012)。

  2.行政权力的约束机制有待健全

  法治理论认为,权力的“知止”单靠权力者自律是做不到的,其权力边界应通过外在力量的约束来划定和实现。当前我国行政权力的约束机制不够健全主要表现在以下两个方面:

  缺乏对基层政府在农业保险活动中的行为缺乏监督规定,导致违规承保套取补贴现象严重;对基层政府和保险机构的共同行为监管不力,常见的有两种情况:其一,虚报投保数量;其二,将未投保标的打包投保。一些政府为完成考核任务,层层下达农业保险参保指标。为了完成任务,在村民不知情的情况下,有的是行政村先行垫付,然后再向各户收取;有的由村干部先行垫付,待赔款到账后再由各户取出还给村干部;也有经济条件比较好的农场,替农民垫付了全部保费,但农民不知道参加了保险,即使受了灾也得不到理赔,这是另一种意义上的骗取国家财政补贴。

  3.政府不同部门之间的关系有待理顺

  政府不同部门之间的关系难以协调,主要源于各部门之间权力划分不清。《农业保险条例》的出台,确实解决了在农业保险领域无法可依的尴尬。但是,此一新颁布行政法规如何实施以及能否达到制定之初设计的目的,这与立法内容是否科学完备、立法技术是否娴熟以及能否实现相关部门间的协调与协同有着密切的关系。

  正是由于法律上的这种模棱两可的规定,极易造成不同部门对于在农业保险管理体制中产生管理权之争、不同部门之间职能交叉与政出多门、不同部门之间缺乏有效的协调机制等问题。这是因为涉及农业保险的各部门各自的职责内容是什么、是谁的职责以及违反职责的法律后果是什么均未明确(于娟等,2013)。

  部门关系不清,导致不同部门权利冲突,也阻碍农业保险正常运行。在某农业保险试点工作中发现,有关部门根据中央要求,各自颁发了有关农业保险的文件,但政策的出发点往往立足于本部门规范化管理,集中到农业保险上就呈现不协调、不配套,甚至出现相互矛盾的现象。

  4.不同层级政府之间的关系有待理顺

  农业保险与普通商业保险不同,除保险人、投保农户之外,还得有第三方当事人即政府。在农业保险的实施过程中各级政府协同推进显得尤为重要。但是,在实践中存在着不同层级政府关系和责任不清晰的问题。

  首先是中央部门对地方政府缺乏具体要求和指导;其次是各级政府部门在农业保险中的具体职责不够清晰明确;第三,省级政府对基层政府“联动补贴”机制需要完善。

  中央财政部门对各个省、自治区、直辖市予以财政补贴的同时,虽然没有硬性要求地(市)、县一定要配套补贴,但不少省要求地(市)县提供20%左右的配套补贴。这样部分地、县政府特别是农业大县和财政穷县,如果他们不提供配套补贴,就得不到省级和中央的财政补贴。在本地经济能力有限而无法配合上级政府的要求,使得这些财政不宽裕的地、县要么“有多少钱办多少事”,最终导致农业保险的运行进程缓慢,农业保险 “渗透率”或“覆盖率”很低;要么采取其他方式,如“先补贴再抽回”,或者直接以“应收账款”的方式处理,这些方法只会给当地的农业保险制度的发展造成更大危害,对《农业保险条例》的广泛实行造成更多障碍。

  5.农户参与决策程度较低

  尽管我国的农业保险政策和法律制度中,有一系列引导和优惠农民参与农业保险的规定,但是当前的农业保险管理体制中,实际上涉及到投保农户参与制度管理的设计较少,也导致了诸多新问题的出现及老问题难以解决。

  农户参与决策程度低既有制度模式的因素,也有农户知识水平相对较低的因素,更有政府、公司、农民之间缺乏利益制衡与协调机制的因素,比如政府权利过大,对公司干涉过多;农民对保险合同的制定没有发言权,等等。

  (二)中国农业保险的运行机制及问题

  农业保险的运行机制是指通过规范农业保险中各个要素之间的相互作用、合理制约,使农业保险实现良性循环的各种措施、制度和方法。国际经验表明,农业保险制度发展的重要方向是完善运行机制。

  在《农业保险条例》所确定的原则性框架下,农业保险运行机制主要体现为在政府支持下实行市场运作,即“政府市场合作”。这一方面实现了政府责任的回归,另一方面充分利用了保险公司现有的组织资源,提高了运行效率。这种制度上的优势使得政策性农业保险快速发展。农业保险的运行机制包括供求机制、价格机制、竞争机制、市场准入机制、财务管理与会计核算机制等。

  1.政府与市场边界不清晰

  保费补贴和行政的强力推动促进了农业保险的快速发展。但行政推动是一把“双刃剑”,一些地方公私合作的边界不清,政府对公司行为渗透过度,行政推动已经带来诸多负面影响。比如,一些地方的政府部门干涉保险机构的业务活动,要求保险机构签订不合规范的保单。

  这种源于地方政府的道德风险事故,使保险经营机构正当保险费收入减少和赔付率人为地提高,扩大了保险损失成本,或者不能给遭受灾损的投保农户足额赔付。这些行为既损害了保险人的合法利益,也损害了被保险人的利益,影响到农业保险制度的健康和可持续发展。而相关政府部门的职务犯罪更是危及农业保险的价值与合法性。

  2.商业模式的双重困境

  目前保险公司经营的基本上都是传统的多种灾害农业保险(MPCI)。与西方一些国家大规模农场经营不同的是,中国农村地域分散,大多是一家一户小规模经营(据统计,目前种植面积超过100亩的农户所耕种的土地面积,不到全国的六分之一),组织化程度很低,这些都给保险公司的销售与理赔都带来巨大的挑战。如果保险人与规模极小且分散的单个农户一对一签单交易和一户一户查勘定损和理赔,将面临很高的市场操作代价。由于信息不对称引发的逆选择与道德风险问题会比较突出,这种经营成本农业保险机构是无法控制的。

  目前我国农业保险经营尚有较多的盈余,是因为很多方面还没有按照市场化经营的要求直接展业和分户理赔,交易成本尚没有显现出来。另外,费用率也被压低,原因可能在于:一些业务是行政推动,相关成本体现为行政资源占用,而没有表现为农业保险的费用与成本支出;存在虚假承保和虚假理赔现象,有些业务为虚构业务、基本上不用成本;这些操作的变化,节省了本该支出的成本。由此可见,农业保险的真实交易成本应该是很高的。

  为了规避上述市场交易成本,保险公司普遍依赖行政部门的支持来开展业务,这又将面临前面提到的行政推动导致的诸多负面作用,使得农业保险的声誉受到不良的影响。

  可见,在保险公司现有的商业经营模式下,面临高市场交易成本与官方组织成本的双重困境。

  3.需求传递机制不完备

  依据公共产品最优供给理论,消费者和供给者之间存在着一定程度的信息不对称,如果供给者忽视消费者的需求,就无法达到公共产品的供求均衡。农业保险也不例外。

  在现行农业保险运行机制下,一方面,农业保险的供给往往不是取决于本地区农民的客观需求,而是由地方政府根据其“政绩”或“利益”需要,或者为了完成上级任务而“硬性”供给的。而另一方面,农民作为农业保险的最终消费者由于缺乏自身需求偏好表达的适当渠道,也就很难有效参与农业保险的供给决策。不仅如此,当前我国尚未建立起有效的农业保险市场评价机制,农民尚不能根据自己的消费体验来行使对保险公司的“选择权”,自然也就不能对保险公司的行为产生有效的激励和约束效应。其结果必然导致农业保险的供给与农民对农业保险的需求脱节,影响农业保险的健康发展。

  4.价格信号机制扭曲

  一般来说,农业的风险水平越高,农业保险的费率水平也应该越高,农民购买保险的成本也就越大。然而,在“全省统一费率”的制度下,农业保险的价格脱离了农业风险的真实水平,各投保人转嫁风险的权利和支付保费的义务存在不对等性,极易诱发投保人的“逆选择”问题。也即低风险的投保人不愿意投保,而高风险的投保人积极性很高,最终使农业风险不断向保险公司集中,导致保险公司经营风险加大,影响到农业保险的稳健经营。

  5.供求机制不平衡

  目前,我国的农业保险还只是以“成本保险”为主,也即在发生承保的危害以后,保险公司并不是按照被毁损农作物的全部价值赔偿,而只是保障农作物的物质成本,其保险保障水平大概相当于作物总收入的30%左右。保险金额一般只有300到500元。有的省份则是根据农作物的损失程度按照比例赔付,也有的地方只有发生完全损失(绝产,即损失70%以上)的情况下,才按照保险金额赔偿。这对于农户来说,所得的赔偿金额远远不足以弥补所遭受的损失,无法满足农民合理的诉求。这在很大程度上影响到很大一部分农民的投保积极性。

  6、市场结构不健全

  首先,部分经营主体参与目标不明确。在过去的几年农业保险试验中,除个别省份个别年份发生中等灾害损失造成保险公司的分支机构亏损外,全国没有较大范围比较严重的灾害损失发生,2007-2013年7年中约在70%-80%左右,同时因为农业保险的展业、定损理赔主要是依靠基层政府或涉农机构集中办理,费用率也不高,所以在这几年中,经营农业保险的公司大部分年份账面上有盈余。短时期内的财务效果使不少保险公司纷纷申请参与农业保险领域。

  其次,部分经营主体行为不规范,自身发展不足难以适应经营农业保险的要求。具体表现在以下几个方面:

  一是机构不健全,承保流程管理粗放。农业保险业务季节性很强。在承保时间紧张的情况下,难以实现承保准确到户。在部分缺乏县、乡、村农险服务机构和人员的区域更加突出。

  二是农业保险理赔资金到位较慢。在理赔方面,保险公司存在对承保种植业保险损失难以及时赔付到位问题。发生大面积自然灾害损失后查勘的工作量较大,保险公司无法做到对全部农户农作物受损情况进行逐一查勘,根据抽样查勘结果进行定损,一般会发生一定的偏差,部分保险公司与基层政府商定统一赔款额度,然后按照参保户数进行平均分配。或者不按保险合同规定的保险金额赔偿,与地方政府共同制定封顶赔付金额。

  三是对高风险业务积极性不高。有的保险机构单纯从盈利角度出发,对一些风险较大、管控较难的险种,如渔业保险等,即便农户投保积极性很高,保险公司也不愿承保。

三、中国农业保险发展改革路径:体制完善与机制优化

  “政府引导、市场运作、自主自愿和协同推进”是中国农业保险发展的基本原则,在当前环境和背景下,科学选择中国农业保险发展改革路径,首先要明确农业保险发展改革方向,结合当前我国农业保险管理体制和运行机制现状,逐步完善和优化,以充分发挥农业保险风险管理作用,实现农业保险的健康、可持续发展。

  (一)中国农业保险发展改革方向

  建议从以下四个方面来进行机制体制改革和完善:一是提高农业保险服务能力,进一步扩大农业保险保险覆盖面,提高保障水平,拓宽服务领域,提升服务水平,加强基层服务体系建设。二是完善风险防范机制,逐步探索建立健全多方参与、风险共担、多层分散的大灾风险分散机制,强化保险机构风险管控,健全农业保险再保险体系,建立财政支持的大灾风险分散机制,研究设立国家农业保险巨灾风险基金。三是加强监督管理,健全市场准入退出机制,加强农业保险产品管理,强化市场监管,维护参保农户合法权益,着力构建规范有序、服务优良、优胜劣汰、适度竞争的农业保险市场体系。四是加大政策扶持力度,加强财税政策扶持,加大涉农金融支持力度,建立信息共享机制,加快形成农业保险信息共享机制,推进农业保险信息化建设。

  (二)基础路径:完善管理体制

  完善中国农业保险管理体制是农业保险发展改革的基础和保障。完善管理体制既要实现“横向多部门的协同推进”也要实现“纵向多层级政府的共同引导”。主要包括以下五个方面:

  1.明确农业保险中政府与市场的边界

  (1)要深刻认识农业保险中政府与市场对立统一关系

  农业保险具有较强的公共性和外部性,它具有“准公共产品”属性,这就决定了它的实施必须在政府的参与下才能得以实现。本来政府和市场两者的职能与手段具有独立性。但是,这种独立性又都有其局限性,因为,在中国政策性农业保险的条件下,保险企业很难像普通财产人身保险那样,完全独立地开展农业保险业务,必须依靠政府及其部门,的协助,从事保险经营,实现和完成保险展业、签单、防灾、查看、理赔等活动。

  “政府市场合作模式”,就是为了解决农业保险市场上,在公平精算费率条件下的需求不足而产生的解决方案,因此这种农业保险市场本身就不是也不可能是纯粹市场机制。充分认识和理解在中国农业保险市场中政府与市场的关系,明确各自的职能和角色,政府发挥社会管理、协调组织、财政支持和市场监管的职能,保险企业发挥自己的特长提供专业的保险服务、分散风险的职能。只有这样才能很好的把握政府与市场的行为边界。

  (2)政府发挥“引导”而非“主导”作用,确保企业经营自主权

  在市场经济条件下,政府不能直接干预企业的自主经营决策,更不能随意变更农业保险的政策环境,保险企业应充分发挥其在资金管理、财务核算、再保安排等经营优势,发挥其专业性和独立性。保险企业应把握市场机遇,充分履行保险企业的社会责任,独立自主做好“经营”工作,而不受政府“主导”。

  2.要以法治思维约束各类行政权力

  (1)对地方政府行为做出明确监管规定并明确责任机构,消除“监管真空”

  农业保险制度的构建离不开公权力。但利用公权力发展农业保险的前提是要还原真实的公权力,所以必须对行政权力加以法律上严格约束。要进一步完善农业保险立法,加快制定与《农业保险条例》配套的法律、部门规节,用法律规则来规范国家行政机关的行为,“法无明文规定无权力”,通过立法的外在约束限制政府在农业保险中的权力边界,同时以农户参与农业保险制度决策与管理权利去制约政府的权力,实现权力的制衡,保障个体权利与自由。做到科学立法、行政机关严格执法。

  (2)理顺监管体制,加强监管力量

  加强对农业保险的监管十分必要。加强监管的关键是首先理顺监管体制,思路有两条:一是改变目前多部门分散监管模式,建立统一的农业保险监管体制,只有一家或两家负责农业保险监管,对于保险业务难以涵盖的内容,授权监管部门延伸监管,包括诉讼活动。二是继续维持目前这种多部门分散监管格局,但需要有一个可操作性强的实际的协调机构,以一家为主,共同研究监管政策,实施统一的监管活动。同时,针对监管力量严重不足的问题,必须要加大国家对监管人员的配备,培养更多的监管人员,使监管工作具体可行。只有全方位监管落实了,才能保证农业保险的有一个依法合规的公正的市场秩序,保障投保农户的权益,保障政府支持政策的效率,也让我国农业保险的微观经营水平更上一层楼。

  3.理顺政府不同部门之间的关系

  (1)明确各部门职责,避免出现职能交叉

  《农业保险条例》对于各部门的职能规定弹性较大,因此应该在《农业保险条例》的宏观基础上,顺应农业保险的理念,配套制定相关的部门规节,对《农业保险条例》中对于各部门职能界定不清的进行细化,确定各部门的协调合作机制,健全各部门职能管理的长效机制,在各部门之间合理分配职责,真正使协同推进更有可操作性。

  (2)建立农业保险政府各部门信息共享机制

  《农业保险条例》第四条第二款规定,“财政、保险监督管理、国土资源、农业、林业、气象等有关部门、机构应当建立农业保险相关的信息共享机制”,各部门应该建立农业保险工作联系机制,定期或不定期交换农业保险信息,交流农业保险经验,深入贯彻落实国家有关强农惠农政策,不断推进政策性农业保险工作。这样有助于农业保险发展规划工作的顺利进行,也便于了解和综合评价农业保险效果,及时解决农业保险发展中的各种问题。

  4、理顺不同层级政府之间的关系

  在农业保险制度创新中,首先要允许分散决策,根据当地的具体情况因地制宜地自行确定农业保险项目范围、种类和保障水平,自行决定对农业保险的补贴原则和标准等。同时,在我国农业保险制度发展中,有必要参考制度收敛过程中呈现的一些共同制度属性,进行制度设计,确定全国大致统一的整体制度框架。全国性农业保险政策设计必须坚持统一制度框架与分散决策相结合的原则,将制度的自然演进和人为设计有机地结合起来。

  5。建立健全农户参与机制

  (1)加大宣传力度,提高农民对农业保险的认识程度

  虽然现在农民对农业保险的接受程度大大提高,投保的积极性大大增加,但由于农业保险具有专业性强的特点,很多农民对于农业保险的具体政策规定、农业保险合同条款还是认识不清,必须要加大政府和保险公司对农业保险的宣传力度,通过各种形式手段,宣传有关政策,解读农业保险条款,加大农民对农业保险的认识,树立农民自愿参保的意识,做到普法到家,使农民能够积极自主的参与到农业保险投保中来。

  (2)建立农业保险基层服务网络

  农业保险的经营高度分散,仅仅靠保险经营机构进行宣传、组织、展业、承保、核保,发生灾害损失时进行查勘、定损和理赔有实际困难,所以要在基层政府帮助下建立起基层网络,才能向农民提供比较好的保险。从长期来看,应鼓励、引导保险机构加大投入,拓展基层服务网络,提高服务能力,真正落实自主经营原则。

  (3)建立农户参与制度决策与管理的机制

  不少农民虽然参加了农业保险,但对农业保险的制度、保障内容、保险合同条款等认识不清。农业保险在制度安排上采用财政补贴资金分配的自上而下,这样使得政府与公司成为农业保险的主导,农民参与程度很低,从而使得政府、公司、农民之间缺乏利益制衡与协调机制。显然,这种高高在上的制度安排很难真正满足农民的需求,也很难对农民的合理诉求具有及时的响应性。因此,必须将农民参与政策性农业保险制度的决策和监督作为重要的发展方向。

  (三)必然路径:优化运行机制

  农业保险的“政府市场合作”需要政府更多发挥的引导作用,保险机构的更多发挥市场作用。具体可从以下五个方面着手:

  1.完善现有制度,主要是政府市场合作的边界

  进一步划清政府和市场之间的边界,减少地方政府越位、错位等行为的发生。对有多家保险公司经营的省市,应该通过公开招标选择经营机构,并使农业保险组织管理规范化、透明化。一定要限制政府部门随意分派市场资源,通过完善立法和制度规范来约束地方政府行为失范。

  2.鼓励和支持产品创新,降低交易成本

  要通过商业模式创新提高保险公司的供给效率。由于农业风险的相关性(系统性)以及信息不对称问题,使得保险风险集合与分散的最基本功能缺乏效率。因此,农业保险技术的创新着力于处理农业保险的传统问题,如道德风险、高交易成本、逆选择,特别是系统性风险问题。

  3.积极进行销售模式创新,降低对行政推动的依赖

  要培育和利用农民自己的合作组织,实施“合作—代理模式”。与商业保险公司相比,农民自己的合作组织则能够比较有效地解决管理和交易成本高、目标群体的信任等问题,较好地满足低收入群体的需求。从理论上说,商业保险公司与合作组织在向农户提供保险方面都具有相对优势,因此二者结合起来,可以更好地发挥各自的相对比较优势。因此,要充分发挥农村合作互助组织的作用。

  4、探索农业保险组织形式创新

  我们这里主要讨论合作保险组织。互助合作保险的理论和实践意义在于,第一,农业保险市场上的组织多元化,可以更充分地合理地配置市场资源;第二,农民真正自愿结合成立的保险组织机构更能得到农民的信任和支持,农业保险在这里的推行更容易被接受;第三,在一定范围内的合作制保险的发展,有利于投保人之间的风险监督,从而有效防止道德风险和逆选择,降低交易成本;第四,在一定程度上实现业务的差异化定位,更好地满足农户的保险需求。

  5、探索建立竞合机制

  在农业保险这个领域,因为不可能是自由竞争的市场,也不可能完全适用纯粹的市场机制,不能提倡“充分竞争”,而要提倡“适度竞争”,或者提倡“服务竞赛”。因此,有必要将政策性农业保险的保费和代理费做统一规定,禁止竞争性降价和提高手续费,公司之间主要是在服务质量方面的竞赛。否则,不可能收获普通商品那种因为竞争所带来的效率提高、成本降低的政策初衷。
 
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