国际银行监管框架的反思
刘春航
中国金融四十人论坛成员
[ 2015-01-04 ]

  经过近年来的发展,巴塞尔委员会主导制定的国际银行监管框架已经越来越复杂。复杂性的上升,既是应对日益复杂的银行体系的需要,也是巴塞尔委员会追求监管框架的风险敏感性的结果。复杂的监管体系带来了规则实施不一致、监管要求不可比性、监管有效性降低等一系列问题,影响了国际银行监管规则的权威性和可信度。针对该问题,巴塞尔委员会对当前的国际银行监管框架进行了全面的反思,基本肯定了当前的规则制定思路,但提出应当追求简单性、可比性和风险敏感性的平衡,避免规则的过度复杂,解决不同商业银行风险加权资产不具有可比性的问题。

一、国际银行监管框架的日益复杂及其原因

  从巴塞尔I到巴塞尔II,再到巴塞尔III,国际银行监管框架已经成为一套十分复杂的规则体系。单从文本的长度来看,巴塞尔I文本仅有28页,巴塞尔II文本已经拓展至347页,巴塞尔III文本则有616页[1],巴塞尔资本协议的复杂化已经大幅增加。然而从本质上来说,从巴塞尔I到巴塞尔II的复杂化主要体现在风险计量方法复杂性的不断提高,巴塞尔II细化了各类风险标准法模型,引入信用风险内部评级法、市场风险内部模型法和操作风险高级计量法等,大大增加了计算风险加权资产的复杂性。Haldane(2011)指出,巴塞尔III的实施,意味着一个大型复杂银行每天的计算量将从三十年前的几位数增加到当前的几百万。造成监管框架日益复杂的原因主要包括以下两个方面:

  银行体系的日益复杂是引发风险计量方法复杂化的重要因素。20世纪90年代以来,在金融全球化、自由化和科技进步的推动下,衍生产品、资产证券化等金融创新层出不穷,银行机构的规模迅速增加,组织结构、金融工具、业务品种和交易策略也越来越复杂,银行涉足的业务领域也从传统银行业务,扩展到资产管理、投资银行、对冲基金和私募基金等非传统银行业务。面对日益复杂的金融工具、资产负债结构和银行体系,监管当局惯性地选择了日益复杂的风险计量方法以应对。

  提升风险敏感性是推动风险计量方法复杂化的主要动力。巴塞尔I的制定和实施,除了维护银行业安全之外,也力求建立全球统一的资本监管标准,防止银行为获取竞争优势而争相降低资本,从而增加银行体系的脆弱。然而随着金融体系不断发展成熟,金融机构的发展呈现了多样化的特征,金融机构的业务和工具也日益复杂,仅用单一的模型和权重设定难以准确反映风险,例如,在巴塞尔I的框架下,不论对于评级较高、风险较低的大型企业而言,还是对于评级较低、风险较高的小型企业而言,巴塞尔I都要求100%的风险权重,风险敏感性较低。金融自由化进程的不断加深、金融集团的不断扩展也在一定程度上提升了金融机构对金融监管的游说能力。因此在巴塞尔II的推进中,主流的监管理念是不断提高资本监管的风险敏感性,采用银行内部模型计量监管资本,使监管资本与银行自身的风险计量结果及经济资本保持一致。通过监管资本向经济资本的靠拢,提升监管资本的风险敏感性,奖优罚劣,实现激励相容。由于各家银行的历史数据不同,模型假设的不同,参数的选取不同,因此内部模型一般相对复杂,加之银行在运用内部模型的过程中不可避免地存在逃避资本监管的内在动力,这可能在一定程度上进一步增加内部模型的复杂程度。

二、监管框架复杂化带来的挑战

  巴塞尔委员会1996年市场风险修正案首次允许银行在计算市场风险资本时使用VaR模型,随后进一步将内部模型纳入到信用风险和操作风险资本计量框架之中。巴塞尔委员会引入商业银行内部模型的初衷是提高资本监管规则的风险敏感性,即银行的内部模型能够更好地捕捉银行面临的各类风险,防止简单划一的规则不符合单体银行的实际情况。巴塞尔委员会同时认为,通过在资本监管框架中引入商业银行的内部模型,能够更好地实现“激励相容”的目标,即实现经济资本和监管资本的融合,激励银行持续提高风险管理水平。内部模型的引入,使得国际银行监管框架更加市场化,也更加贴近单家银行的风险状况。在很长一段时间内,内部模型的引入和激励相容监管框架的构建都被认为是巴塞尔协议在监管理念上的重大突破,然而,内部模型法带来的复杂性的不断提升及其在风险管理中存在的问题也日益凸显。

  风险计量方法存在固有的模型风险,其复杂化可能在追求精细化的同时削弱银行内部风险管理的有效性。模型风险指的是银行输入数据不准确或时间序列太短、模型设计存在缺陷、对尾部事件考虑不足以及模型运用出现偏差等因素造成的模型无法真实反映资产风险并由此给银行带来损失的风险。从根本上来说,模型是对现实的简化,这种简化可能与现实存在不一致,甚至相差甚远,从而带来了模型风险,即风险评估的风险。目前银行广泛使用的风险计量模型大多运用历史数据预测未来情况,该类模型实现准确计量依赖于历史会重演的假设,因此面对历史上未曾出现过的新型风险,该类模型均难以捕捉。另外,基于常态数据建立的模型往往低估尾部即极端情况下的风险,还会导致银行对压力情况下的风险准备不足,模型的过度复杂化将导致其校准和检验更加难以实现,因此复杂模型可能反而会降低风险计量的准确性。与此同时,大量复杂模型的使用会导致董事会和高管人员难以准确理解其风险实质和资本计量结果,可能反而会削弱银行内部风险管理的有效性。

  银行具有资本套利的内在动力,监管框架的复杂化在降低了监管套利成本的同时,增加了监管成本,影响了监管有效性。商业银行采用内部模型的主要目标是用于确定经济资本要求,并以此为基础在银行内部有效配置资源,以实现风险和收益的平衡,最大程度获取经济利益。而监管资本的主要目标是有效抵御银行的非预计损失,资本监管的有效性取决于其多大程度上可以抵御尾部风险。目标的不一致,决定经济资本计量模型和监管资本计量模型在模型技术、参数选择、样本范围和时间窗口等方面都存在差异。商业银行内部模型在多大程度上能够有效确定银行的资本要求,使用内部模型进行监管资本的计量存在多大的监管套利空间,仍然是一个值得深入研究的问题。

  从银行的角度来说,监管套利行为是银行追求利润最大化过程中的内在需求,运用内部模型计算监管资本要求,使银行可以通过选择模型技术、样本范围、时间窗口等方式改变参数和模型计算结果,进而人为降低监管资本要求。内部模型的复杂性,使得监管机构难以迅速有效地对模型及其参数的准确性进行验证,从而降低了银行进行这种监管套利的成本,进一步增加了银行规避资本要求的可能性。从监管者的角度看,为确保银行内部模型的准确性和可靠性,需要投入大量的监管资源对银行的内部模型进行评估和验证,从而大幅增加监管成本。如果监管资源有限,不仅可能影响监管者对银行资本充足性的有效评估,还可能削弱其对银行重大风险管理缺陷和银行业整体风险及其变化趋势的分析和把握,从而影响监管有效性。

  监管框架的复杂化会降低不同银行监管资本的可比性,影响国际规则实施的全球一致性。监管框架的复杂化导致不同国家、不同银行在规则的理解和实施中存在不一致。由于银行采用的内部模型及其基础数据、参数和前提假设各不相同,会导致不同银行对同一资产组合计量的资本要求出现较大差异,加之可能存在的模型风险,会影响资本充足率计算的准确性,并为银行通过模型低估资本要求、进行监管套利创造机会。2012年,巴塞尔委员会对九个国家15家国际活跃银行的资本计量方法进行了评估,发现对于相同的资产组合,使用不同的内部模型计算的资本要求差异很大。其中,不同银行计算的交易账户资本要求的最大值是最小值的2.55倍,银行账户信用风险资本要求的最大值是最小值的5.1倍,操作风险资本要求的最大值是最小值的40倍。银行之间资本充足率的可比性降低,会影响监管标准执行的一致性和银行业的公平竞争,损害监管的公信力。

  监管框架的复杂化在一定程度上降低了市场参与者的信息获取能力,不利于其做出准确的决策。监管框架及指标的复杂性影响了市场参与者对信息把握的准确性,影响了市场约束的效力。在运用内部模型计量风险的过程中,模型的方法、参数、假设前提等都将对模型结果产生较大影响,计量方法的复杂化将掩盖这些因素的影响路径。对于市场参与者而言,复杂性的增加会降低信息透明度,增加信息获取成本,并影响其对银行风险和资本充足状况做出准确判断,从而削弱信息披露的市场约束作用。

三、国际银行监管规则制定的内在矛盾

  国际银行监管框架的日益复杂也与规则的制定过程密切相关。作为国际标准,国际银行监管规则的制定过程是一个各国监管当局求同存异的过程,在此过程中,成员国监管当局根据本国银行业实际,对规则提出意见和建议,最大程度争取自身的利益。巴塞尔委员会的章程规定,国际规则的决策应当基于各成员监管当局的共识。当完全的共识不可能时,必须求诸最大范围的同意。该制定过程决定了国际银行监管规则实质上是政治妥协的产物。多种因素的考虑使得巴塞尔III不可避免是一个综合平衡的结果[2],也使得巴塞尔III不可能是最优解决方案,而只可能是次优解决方案。

  美国文化人类学学者吉尔兹提出,法律是一种地方性知识(local knowledge)。换句话来说,只有根据当地实际制定的规则才能在本地有效实施。既然规则是一种地方性知识,不同的地方会有不同的知识,彼地方的知识到此地方就未必会具有适应性。尽管随着金融全球化的不断推进,各国金融市场具备越来越多的相似的特征。但是,不可避免,各国银行业仍然有其自身的一些特点。例如,有的国家(如德国)的银行体系存在大量的合作银行,其股权结构和运营模式与商业银行有较大的区别;有的国家政府在银行体系中发挥重要的作用,银行的运营与政府运作密不可分,一旦银行面临经营困难,其处置的方式也不同于市场化银行体系下的银行处置模式。巴塞尔委员会制定的国际银行监管规则,只可能考虑国际金融市场的共性,而不可能对各国银行业的特性面面俱到。为此,巴塞尔委员会在制定国际银行监管规则时,采取了以下措施来缓解这一矛盾:一是规则制定过程中充分吸收成员国的意见。巴塞尔委员会制定国际规则采用建立工作组的方式,各成员国监管当局都可以派代表参加工作组,并根据本国实际提出意见;在规则草案形成后,向全球公开征求意见,力求全面反映各方意见和建议。二是在规则过程中纳入了大量的国家自由裁量权(national discretion)。据巴塞尔委员会统计,仅在巴塞尔III资本框架中就存在97项的自由裁量权的授权。各国可以根据本国银行业实际,在授权范围内制定本国规则,从而增加相关规则在本国的适应性。

  上述做法有利于提高国际银行监管规则在不同国家实施的有效性,但也带来了一些问题。由于国际规则的形成是一个尽可能反映各国意见的过程,而各国在决策过程中的地位因其国家实力、参与国际规则制定人员的能力和水平、该国在国际金融市场中的地位而有很大的不同,一些占有优势地位的国家可能将本国监管当局的一些意图纳入到国际规则之中,争取对其有利的规则,并可能要求针对本国特殊情况做出其他特殊规定,甚至豁免相关监管要求。该做法使得国际规则纳入了大量的特殊规定条款,增加了国际规则的复杂性,不利于国际规则的实施,并可能更多反映了优势地位国家的利益。在自由裁量权方面,自由裁量权的赋予,在给予各国更多的制定本国规则的灵活性的同时,也影响了国际规则实施的一致性和监管要求的可比性。为提高国际银行监管规则实施的一致性和可比性,目前,巴塞尔委员会正在对国际银行监管规则中赋予的自由裁量权进行审查,拟尽可能减少各国的自由裁量权。但自由裁量权的取消,也意味着各国监管当局将难以根据本国银行业实际制定自身的特殊规则,弱化本国监管规则对本国市场的针对性。如何在制定国际统一标准的同时,充分考虑各国银行业的实际,是国际银行监管规则制定的挑战。

四、巴塞尔委员会的改进思路

  尽管引入内部模型增加了国际银行监管框架的复杂性,并可能带来监管套利问题,巴塞尔委员会在研究之后仍然认为,内部模型的引入仍然是有效地考虑不同银行风险状况之间存在的差异,提高资本监管规则的风险敏感性的较好方法。巴塞尔委员会提出,在充分认识到当前资本监管框架存在的不足之处的同时,其将进一步研究取消使用内部模型的可能性。巴塞尔委员会当前的任务是,立足目前的资本监管框架,通过引入资本底线、提出杠杆率监管要求、加强信息披露和监测等方法实现风险敏感性和可比性、简单性的平衡,提高国际银行监管框架的有效性。2014年11月,巴塞尔委员会发布《减少风险加权资产差异》报告,提出了改进国际银行监管框架,提高资本充足率一致性和可比性的一系列政策方案,主要包括以下三方面措施:

  (一)修改监管规则

  修改监管规则是巴塞尔委员会改进国际银行监管框架的重点,主要包括修订标准法,发挥标准法的资本底线作用;改进模型方法,限制银行的自由选择权;充分发挥杠杆率在资本监管中的作用。

  1. 修订标准法

  巴塞尔委员会积极推进了标准法的修订工作,2014年公布了修订后的交易对手信用风险标准法,发布了修订后的操作风险标准法(征求意见稿),并拟于近期发布修订后的信用风险标准法(征求意见稿);作为交易账户全面改革方案的一部分,市场风险标准法也正在修订过程中。巴塞尔委员会还将于近期发布资本底线(capital floor)方案,对巴塞尔II规定的资本底线规则进行修订。新的资本底线方案将把按照标准法计算的资本要求作为资本要求的底线,并覆盖各类风险。

  2. 改进内部模型法

  巴塞尔委员会对内部模型法进行了全面评估,限制由银行自行确定的模型参数的范围。巴塞尔委员会对信用风险内部评级法进行了修订,针对违约数据不足的资产组合设定了固定的LGD参数,减少银行内部模型的差异;对循环风险敞口采用统一期限调整因子,提高循环风险敞口的资本要求的一致性;进一步明确模型验证、违约定义和违约风险敞口的处理要求等。同时,作为交易账户全面改革的一部分,巴塞尔委员会目前也正在对市场风险内部模型法进行修订,修订后的内部模型法将进一步限制银行对模型参数的选择范围,如明确内部模型的校准数据时长不得少于12月,限制新增违约风险的风险因子选择等。巴塞尔委员会还拟要求使用内部模型法的银行计算标准法下的资本要求,并同时披露标准法下的资本要求的内部模型法下的资本要求,以加强市场约束。此外,巴塞尔委员会也正在对操作风险的高级计量法进行评估,拟根据业界风险管理经验对操作风险高级计量法进行修订。

  3. 充分发挥杠杆率在资本监管中的作用

  巴塞尔委员会2014年1月发布的杠杆率修订框架进一步明确了杠杆率敞口的计量方法,解决了各国会计规则差异导致的杠杆率敞口计量不一致问题,有利于杠杆率在全球的一致实施。下一步,巴塞尔委员会将对3%的杠杆率国际标准进行评估,并研究是否在2018年将杠杆率纳入第一支柱框架。

  (二)强化信息披露要求

  巴塞尔委员会拟于近期发布修订后的第三支柱要求(征求意见稿)。修订的第三支柱将大幅度提高风险加权资产的披露要求。针对采用内部模型带来的数据不可比、透明度差等问题,巴塞尔委员会将要求银行增加披露有关风险计量的详细信息,并通过采用统一的披露模板提高披露信息的一致性和可比性,以便市场参与者能够充分比较、评估不同银行的资本充足水平。

  (三)持续监测

  巴塞尔委员会将在前期银行账户和交易账户风险加权资产差异性比较的基础上,继续对同一资产组合计算的资本要求的差异情况的求进行评估,监测重要资产类别的资本要求的差异,并将于2015年发布评估报告。长期来看,巴塞尔委员会还对其资本监管框架进行更全面、深入的评估,并考虑是否进行根本性的改革。巴塞尔委员会提出,其将重点对将内部模型引入资本监管框架的影响进行研究,主要包括以下具体问题:一是采用内部模型计量资本要求的成本和收益;二是允许银行采用内部模型计量资本对提升风险管理有效性的影响;三是取消内部模型的替代方案,可以在不使用模型的同时保证资本监管框架的风险敏感性;四是使用内部模型对市场约束的负面影响。

五、前瞻性思考

  经过近年来的努力,巴塞尔委员会已经建立了一套较为成熟的国际银行监管框架,并以其审慎、严谨和科学性获得了各国监管当局的广泛认可。2007年国际金融危机之后,巴塞尔委员会推进了巴塞尔III的制定工作,基于此次危机的教训全面完善了国际银行监管框架。2010年12月巴塞尔III发布后,巴塞尔委员会又积极推动了交易账户、信用风险标准法、并表监管规则等国际监管规则的修订工作。国际银行监管框架仍在持续演进过程中。

  巴塞尔委员会提出,国际银行监管框架应当平衡简单性、可比性和风险敏感性,在维持监管框架风险敏感性的同时,确保国际规则简单、易于理解和易于实施,同时在不同银行、不同时点上具有可比性。巴塞尔委员会已经设立了一系列评价简单性、可比性和风险敏感性的标准,要求各项新的规则经过相关标准的测试,以确保新的规则不过度增加国际银行监管框架的复杂性,降低各国实施的难度并实现规则结果之间的可比。值得思考的问题是,随着国际银行体系越来越复杂,巴塞尔委员会制定的国际银行监管规则能在多大程度上实现简单性的要求,如何有效保证风险加权资产的可比性,仍然是其面临的重大挑战。

  与此相关联的一个问题是,随着巴塞尔委员会扩大其成员范围,越来越多的发展中国家参与到巴塞尔委员会的规则制定过程中。但是,由于人才匮乏、不熟悉国际金融市场、不了解国际规则的制定过程、没有掌握制定国际规则的话语体系,再加上不能熟练地运用英语这一国际化语言,发展中国家在国际银行监管规则中发挥的作用相当有限。中国作为一个大国,有必要加强对国际监管人才的培养,更多地参与到国际银行监管规则的制定过程中,争取对国际银行监管规则有更大的影响力,使得国际规则为我所用,一方面通过将国际规则转化为国内监管规则,推动我国银行不断提高风险管理能力,促进我国银行体系的安全、稳健运行;另一方面也通过在国际舞台上发挥更大的作用,争取更大的话语权,在国际金融秩序的构建中发挥更大的作用。

注:

[1]该页数不包括巴塞尔委员会在2010年12月巴塞尔III发布后对交易对手信用风险、杠杆率等修订后的规则文本,也不包括大额风险暴露的文本。

[2]巴塞尔委员会前任秘书长Wayne Byres认为,巴塞尔III是多重目标平衡的结果,这些目标要求巴塞尔III:(1)全面,但是简单;(2)强有力,但不(对银行业)造成过重的负担;(3)以风险为本,但容易理解和可比;(4)有弹性和适应各种情况,但是实施具有一致性;(5)适用于非危机时期,但建立在危机的教训之上;(6)基于共识,但尽可能广的妥协;(7)规则和监督的力量运用相对平衡。

 

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