中国偿付能力监管改革
陈文辉
中国金融四十人论坛成员
[ 2014-06-30 ]

  注: 本文为中国金融四十人论坛(CF40) 内部立项课题“中国偿付能力监管改革的理论和实践研究”的部分成果,课题负责人陈文辉系中国保险监督管理委员会副主席。课题报告经中国金融四十人论坛组织专家评审。

  本文发表于《新金融评论》2014年第3期(总第11期)。课题成果完整版即将正式出版。

 

  摘要:改革开放以来,我国保险市场持续快速发展,中国第一代偿付能力监管制度在防范风险、促进保险市场科学发展方面发挥了应有的作用。当前面对国内和国际保险市场和保险监管的发展形势,建设中国第二代偿付能力监管制度体系是重大而迫切的现实任务。本文探讨了偿付能力监管的理论基础和国内外的监管实践,研究了国际偿付能力监管的发展趋势,总结了我国偿付能力监管制度发展的历史,分析了偿付能力监管改革的重大意义,阐述了偿付能力监管改革的整体框架和技术原则,并介绍了偿二代建设的工作进展。

  关键词: 偿付能力监管改革 三支柱 风险导向 中国特色

一.偿付能力监管的理论基础

  偿付能力监管以防范风险为目的,其本质是通过资本监管对保险公司的风险进行防范和吸收。保险公司偿付能力监管与银行资本监管都是基于风险管理理论,但又具有各自行业不同的风险类别和特点。

  (一)风险的分类

  现代金融风险管理是通过平衡风险和收益两个方面来实现经营管理目标,基础是对风险和收益的科学计量。风险的基本概念总结起来主要有以下几种:结果的不确定性、各种结果发生的可能性、实际结果与预期值的偏差。从是否可以计量的角度看,风险可以分为以下几类:第一类是已经得到较为有效的识别、评估和计量的风险,第二类是已经得到识别、评估和计量,人们积累了一定的经验,但同时也认识到风险计量方法并未得到验证,第三类是未得到识别、评估和计量,人们只有初步的经验积累,未形成统一的风险计量方法。

  (二)资本监管与偿付能力监管

  金融业对资本与风险的紧密关系已经建立了一些基本的认识。资本的本质功能是吸收风险损失,是计量风险的最适合载体;也就是在未预期的损失发生时,金融机构必须有充足的、合格的、高质量的资产用于吸收损失。从理论和实践的发展来看,资本监管是金融监管中最为有效和具有广泛影响的监管工具。

  从保险行业偿付能力监管的历史发展看,偿付能力监管从最初只是从精算角度对准备金进行监管,发展到当前的资本监管和风险监管,监管的内涵从简单的偿付能力充足率监管发展到全面风险管理,从只有定量监管发展到定量、定性和市场约束三支柱体系。偿付能力监管是保护保险消费者利益的最终防线,也是现代保险监管的核心。

  (三)保险业与银行业资本监管体制的比较

  保险业偿付能力监管与银行业资本监管本质上都是基于风险的资本监管,在风险计量方法上有很多相同之处,在风险管理实践上也有很多可以共享的经验和技术。目前,银行业与保险业的资本监管体系都采用三支柱框架,在三支柱内容、风险分类和计量原理相似,第二支柱核心理念相同,信息披露要求相近。

  另一方面,保险业偿付能力监管也有不同于银行业资本监管之处。一是采用了不同的监管指标,保险业主要采用偿付能力充足率,而银行业主要是资本充足率;二是保险业的偿付能力监管采用全资产负债表法,需要考虑资产和负债两方面的风险,而银行业资本监管的风险关注点主要在资产;三是保险业面临银行业所不具有的承保风险,并且承保风险是保险公司所面临的一项主要风险,其对应的资本要求通常占全部资本要求的50%以上。

二、偿付能力监管的国际格局和发展趋势

  国际金融危机后,国际偿付能力监管出现了的加快趋同步伐的发展趋势,但目前尚未形成类似银行业巴塞尔协议的统一监管规则,呈现“求同存异”的发展格局。

  (一)国际偿付能力监管的主要模式

  目前国际上比较有影响力的模式主要是欧盟体系(偿付能力I、II)和美国风险资本制度(RBC)。其他国家大都借鉴了欧盟或美国的监管模式。还有一些国家在欧美模式的基础上进行了探索和创新。

  欧盟偿付能力II经过10多年的研究、争论和准备,计划于2016年1月1日正式实施。它采用三支柱的整体框架,监管理念与银行业巴塞尔II和III趋同,贯彻了全面风险管理理念,细致地考虑了不同风险之间的相关性,合理体现风险分散效应,引入了市场一致性的资产负债评估方法,强调数据的当地化,允许采用内部模型。

  美国RBC发展与20世纪末,根据不同风险设定相应资本要求,注重提高保险公司安全性,简单易操作,采用了不同于通用会计准则的法定会计准则作为资产负债的评估基础。2008年以来,美国保险监督官协会推进了美国偿付能力现代化工程(SMI),在对国际保险、银行监管以及国际会计准则最新进展进行研究的基础上,重点从资本要求、国际会计准则、资产负债评估、再保险和集团监管等五个领域,研究完善美国RBC制度。

  (二)国际保险监管共同标准刚刚起步,成形尚需时日。

  2009年,二十国集团(G20)决定设立金融稳定委员会(FSB),负责推动全球金融监管体系改革。FSB通过国际保险监督官协会(IAIS)启动全球保险监管规则的制定,加快了国际偿付能力监管规则趋同的步伐。2011年10月,IAIS正式发布了新修订的国际保险监管核心原则(ICPs),其中直接涉及偿付能力监管的核心原则有四项,其他与偿付能力监管有关的核心原则有七项。FSB定期对世界主要国家进行金融稳定评估(FSAP),其中对保险业的评估就是以IAIS2011年发布的ICPs为依据。 此外,IAIS正积极推动对全球系统重要性保险机构(GSII)和国际活跃保险集团的统一监管,已经出台了一些监管框架,给出了时间表,这些监管框架的核心在于偿付能力监管,总体上属于偿付能力监管第一支柱和第二支柱的范畴,主要手段是资本充足率和风险管理能力要求。IAIS于2013年7月公布了首批9家全球系统重要性保险机构名单,中国平安集团入选。目前,IAIS正在研究对GSII实施全球统一的基础资本要求(BCR)。

  从发展趋势看,国际偿付能力监管的内涵不断扩大。偿付能力监管范畴由定量监管扩大为“三支柱”监管框架,监管对象由单个保险公司扩大到集团公司,增加了宏观审慎监管等内容。从发展路径看,美欧两条路线仍存差异,不仅表现为监管理念的差异,而且表现在风险计量方法、资产和负债的评估基础、风险量化模型、内部模型运用等各方面的不同。

三、我国偿付能力监管改革的背景和挑战

  我国偿付能力监管制度从无到有,2003年开始建设第一代偿付能力监管体系,在实践中发挥了重要的作用。随着形势的发展,我国偿付能力监管体系需要与时俱进,改革升级。

  (一)我国第一代偿付能力监管制度

  1998年保监会成立以来,不断加强和完善偿付能力监管,逐渐形成了现行比较完善的偿付能力监管制度体系,我们称之为中国第一代偿付能力监管制度体系(以下简称偿一代)。

  1995年,《保险法》第一次对偿付能力监管提出了明确要求。2001年保监会发布并在所有保险公司试行《保险公司最低偿付能力及监管指标管理规定》。2003年3月,保监会发布实施《保险公司偿付能力额度及监管指标管理规定》, 2004年之后,保监会陆续发布了16个偿付能力报告编报规则和若干偿付能力报告编报实务指南和问题解答,至2007年底,基本构建起较为完整的我国第一代偿付能力监管制度体系。

  偿一代监管框架借鉴了欧盟偿付能力I和美国RBC,建立了以监管流程为主线的监管框架,主要由公司内部风险管理、偿付能力报告、财务分析和财务检查、适时监管干预、破产救济五部分内容组成,并在实施实践中形成了行之有效的监管机制,包括:对保险公司内部偿付能力管理的监管机制、偿付能力监管委员会机制、会机关与保监局的上下联动机制、分类监管机制、保险公司资本补充机制。

  近十几年来,保险行业整体偿付能力保持充足,行业没有发生系统性风险,偿一代制度发挥了应有的历史作用。偿一代的建立使我国偿付能力监管从无到有,保险业第一次树立了资本约束的经营理念,行业的风险管理水平得到了提升。

  但由于当时专业能力和行业数据的缺乏,偿一代标准主要是参考国外标准制定,没有根据我国行业实际进行校验。2012年,在启动中国第二代偿付能力监管制度体系(以下简称偿二代)建设之后,保监会首先开展了偿一代全面总结和定量测试得研究项目,就是要审视偿一代的理论模型是否适用当前的中国国情,确定偿一代资本要求在数量上是否能覆盖我国目前保险业的风险,并定量比较我国现行偿付能力标准与欧盟偿付能力II(欧II)和美国风险资本制度(RBC)。

  该项研究是我国首次对偿一代标准进行定量测试和全面分析。研究结果表明:当初被引入作为中国偿一代理论基础Campagne模型并不适用高速发展的新兴市场;中国偿一代在虽然资本要求总量上能够覆盖行业偿付能力风险,但对不同规模公司的影响差别较大,但与保险公司的实际风险暴露程度没有显著的相关性;偿一代标准比欧II宽松(欧II尚未实施),比美国RBC略微严格。

  (二)我国偿付能力监管改革的行业背景

  改革开放以来,保险业保持了高速发展的势头。2002—2013年,我国保险业保费规模和资产总量的年均增速分别为19%和26%,保险公司数量由57家增长为168家,各级分支机构数量由600多个增长为超过7万个。2013年,保险业实现保费收入1.72万亿元,保费规模全球排名第四位,与第三位已十分接近。保险公司总资产8.3万亿元,净资产8475亿元。保险业承担的风险规模不断增加,风险因素更加复杂,风险管理难度日趋增大。面对更高的风险管理要求,保险业整体风险管理水平需要提升,保险业粗放式发展方式需要转型。

  为推动行业持续发展,推动发展方式转型,保监会围绕处理好监管与市场的关系,完善监管制度、监管方式和监管机制,不断深化保险监管体系改革创新。十八大之后,保监会提出“放开前端,管住后端”的保险监管改革总体思路,在资金运用和产品定价领域,保险监管改革创新已经迈出了实质性步伐,保险业深化市场化改革的进程正在稳步加速,这对偿付能力监管改革提出了现实而紧迫的要求。

  (三)当前我国偿付能力监管面临的挑战和机遇

  面对行业发展和监管改革的形势,偿一代制度已经不能完全适应需要,暴露出整体框架有待完善、无法科学反映保险公司的风险状况、借用的欧盟偿付能力I的Campagne模型不适合中国快速发展的新兴市场、与国际保险监管的发展趋势不一致等问题。在实践中,偿一代按照规模一定比例确定资本要求,不利于行业经营模式的转型,也不利于提升行业风险管理能力、提高保险公司核心竞争力。国内经济社会和保险行业发展对保险监管改革提出了新的要求,在前端已经放开的情况下,切实管住风险是对偿付能力监管的一大挑战。

  党的十八届三中全会提出了全面深化改革的总任务,保监会正在推进保险业深化市场化改革。偿付能力监管在偿一代的基础上,进一步改革完善,顺应了我国经济社会发展和保险监管改革的形势。此外,国际金融监管和保险监管的发展趋势,为我国偿付能力监管改革提供了历史机遇,也留出了发展空间。在保险业尚未银行业巴塞尔协议的情况下,我国可以建立一套适合自身实际的偿付能力监管模式,既能顺应国际潮流,还能增强我国保险业在国际监管规则制定中的话语权。

  (四)我国第二代偿付能力监管制度体系建设工作进展

  2012年3月,保监会正式启动了偿二代建设,发布了《中国第二代偿付能力监管制度体系建设规划》,明确用三到五年时间,形成一套既与国际接轨、又与我国保险业发展阶段相适应的偿付能力监管制度。2013年5月,完成了偿二代顶层设计,发布了《中国第二代偿付能力监管制度体系整体框架》。并先后成立了16个项目组研究具体技术标准。两年来,根据“深入研究、实际测试、方法先进、标准简明”的工作方针,深入开展国际比较研究和国内调研,在此基础上采用我国行业实际数据进行多轮测试,确保标准符合我国行业情况。其中几次较大规模的测试包括:2012年10月开展产险承保风险的“方法测试”、2013年11月开展资产风险的“参数测试”、2013年12月开展产险承保风险的“因子校准测试”,今年3月,组织15家进行产险第一支柱标准的样本公司框架测试。

  2014年4月,保监会正式发布了偿二代《保险公司偿付能力监管规则》(征求意见稿)第1号至第8号,向全行业公开征求意见,并组织产险行业进行定量测试。此次公开征求意见的《监管规则》第1号至第8号,包括第一支柱的实际资本、最低资本、保险风险最低资本、市场风险最低资本、信用风险最低资本等5项规则,以及第二支柱的分类监管(风险综合评级)、风险管理要求与评估、流动性压力测试等3项规则,构成了产险公司较为完备的偿二代主干技术标准。

  保监会下一步将做好对第1到8号监管规则的集中校准测试工作,加快寿险偿付能力监管规则的制定,要在2014年年内完成所有偿二代技术标准的制定,并发布偿一代向偿二代的过渡方案。

四、偿二代的顶层设计及主要技术原则

  (一)偿二代的整体框架

  偿二代采用三支柱的整体框架。三支柱框架最早是在巴塞尔协议Ⅱ下形成的全球银行业监管框架,近年被越来越多的国家和地区的保险监管模式所采用。偿二代的三支柱框架包括:

  1、第一支柱定量资本要求。主要防范能够量化的风险,通过科学地识别和量化各类风险,要求保险公司具备与其风险相适应的资本。主要包括五部分内容:一是第一支柱量化资本要求,具体包括:保险风险资本要求,市场风险资本要求,信用风险资本要求,宏观审慎监管资本要求,即对顺周期风险、系统重要性机构风险等提出的资本要求,调控性资本要求,即根据行业发展、市场调控和特定保险公司风险管理水平的需要,对部分业务、部分公司提出一定期限的资本调整要求。二是实际资本评估标准,即保险公司资产和负债的评估标准和认可标准。三是资本分级,即对保险公司的实际资本进行分级,明确各类资本的标准和特点。四是动态偿付能力测试,即保险公司在基本情景和各种不利情景下,对未来一段时间内的偿付能力状况进行预测和评价。五是监管措施,即监管机构对不满足定量资本要求的保险公司,区分不同情形,可采取的监管干预措施。

  2、第二支柱定性监管要求。在第一支柱的基础上,进一步防范难以量化的风险,如操作风险、战略风险、声誉风险、流动性风险等。第二支柱共包括四部分内容:一是风险综合评级,即监管部门综合第一支柱对能够量化的风险的定量评价,和第二支柱对难以量化风险(包括操作风险、战略风险、声誉风险和流动性风险)的定性评价,对保险公司总体的偿付能力风险水平进行全面评价。二是保险公司风险管理要求与评估,即监管部门对保险公司的风险管理提出具体监管要求,如治理结构、内部控制、管理架构和流程等,并对保险公司风险管理能力和风险状况进行评估。三是监管检查和分析,即对保险公司偿付能力状况进行现场检查和非现场分析。四是监管措施,即监管机构对不满足定性监管要求的保险公司,区分不同情形,可采取的监管干预措施。

  3、第三支柱市场约束机制。引导、促进和发挥市场相关利益人的力量,通过对外信息披露等手段,借助市场的约束力,加强对保险公司偿付能力的监管,进一步防范风险。其中,市场力量主要包括社会公众、消费者、评级机构和证券市场的行业分析师等。第三支柱主要包括两项内容:一是通过对外信息披露手段,充分利用除监管部门之外的市场力量,对保险公司进行约束;二是监管部门通过多种手段,完善市场约束机制,优化市场环境,促进市场力量更好地发挥对保险公司风险管理和价值评估的约束作用。

  偿二代三个支柱是一个有机整体,同时在防范风险方面各有侧重:第一支柱通过定量监管手段,防范能够量化的偿付能力相关风险,第二支柱通过定性监管手段,防范难以量化的偿付能力风险,第三支柱通过信息披露等手段,发挥市场约束力量,可以强化第一支柱和第二支柱的效果,并且更加全面地防范保险公司的各类偿付能力风险。三个支柱相互配合,相互补充,成为完整的风险识别、分类和防范的体系。

  (二)偿二代的主要技术原则

  1、偿付能力充足指标。设置评价保险公司偿付能力状况的三个指标,即核心偿付能力充足率、综合偿付能力充足率和风险综合评级。

  2、实际资本。等于保险公司认可资产减去认可负债后的余额,根据损失吸收能力的大小,实际资本分为核心资本和附属资本。

  3、最低资本。是指保险公司为了应对市场风险、信用风险、保险风险等各类风险对偿付能力的不利影响,依据监管机构的规定而应当具有的资本数额。

  4、风险分类。保险公司的风险分为两大类:能够量化的风险和难以量化的风险。能够量化的风险包括市场风险、信用风险和保险风险,在第一支柱反映,难以量化的风险包括操作风险、战略风险、声誉风险和流动性风险等,在第二支柱反映。

  5、第一支柱资产和负债的评估原则。产险公司和寿险公司的资产负债评估原则应尽可能保持一致、相同的保险业务应适用相同的资产负债评估原则、资产的评估原则应与负债的评估原则尽可能一致,等等。

  6、第一支柱量化资本要求的基本原则。第一支柱量化资本要求原则上采用在险价值(Value at Risk)方法,时间参数为1年,置信水平将以我国国情为基础,依据行业定量测试结果确定。

  7、第一支柱量化资本要求的计量方法。第一支柱量化资本要求的计量采用自下而上的方法,可选择情景法或者风险因子系数法,不同的风险模块可以选用不同的方法。

  8、第二支柱流动性监管。对于流动性风险,持有额外的资本不是最恰当的监管方法,而应当主要通过定性监管手段防范流动性风险。

  9、第二支柱风险综合评级。对能够量化风险的评价在第一支柱反映,对难以量化风险的评价和对所有风险的综合评价在第二支柱反映。

  10、第二支柱保险公司风险管理要求与评估。是对保险公司与偿付能力相关的全部风险的管理要求和对保险公司风险管理能力的评价,不仅包括可量化的风险,还包括不可量化的风险。

  11、第三支柱公开信息披露。遵循充分性、及时性原则、真实性、公平性和成本效益原则,通过公开信息披露培育和完善市场约束机制。

  (三)偿二代的主要特点

  偿二代立足于中国实际,具有三个鲜明的特点。

  第一,风险导向。偿二代坚持风险导向。偿二代建立了与风险更相关、对风险更敏感的定量资本监管标准,将资本要求细分到不同的风险类别,覆盖保险公司面临的所有可量化风险,对风险的计量比偿一代更全面、更准确、更透明,资本要求与风险水平的关系更加直接和紧密,风险越高的公司,最低资本要求越高。与偿一代相比,偿二代增加了对保险公司风险管理能力的要求与评估,细化了全面风险管理的要求,涵盖了定量风险和不可定量风险,风险管理能力越差的公司,最低资本要求越高。。

  第二,中国特色。监管制度与行业发展就如同上层建筑与经济基础的关系,离开经济基础的上层建筑即使看起来先进,实际上没有实际价值,反而会阻碍行业健康发展。我国保险市场总体上仍处于发展的初级阶段,具有新兴市场的特征,与欧美等成熟保险市场相比,在产品形态、风险特征等各个方面都不同。中国偿付能力监管改革不能照搬欧美监管制度,而是要与我国保险行业发展水平、保险市场发育程度和保险监管能力相适应。

  与欧美监管模式相比,偿二代具有明显的中国特色。第一支柱定量监管标准是使用中国的实际数据进行测算,标准发布上主要采用因子法,便于我国保险公司操作和实施,并考虑行业实际,将操作风险纳入第二支柱进行定性监管;第二支柱强调监管机构对保险公司风险管理设置基本要求,并对保险公司风险管理能力进行检查和评估,建立了风险综合评级制度,形成第一支柱和第二支柱的联系,同时,通过监管力量直接推动保险公司提升风险管理能力,更适合我国保险业处于初级阶段、风险管理意识较为薄弱的现状;第三支柱市场约束机制方面,除了公开信息披露,还注重对市场约束机制相关主体的培育和引导。

  第三,国际可比。偿二代在坚持中国特色的基础上,充分吸收国际公认有效的监管经验和做法,从框架设计到具体技术标准,都要做到国际可比。在理念和原则上,要尽可能与国际主流保持一致;在结构和参数上,要充分反映新兴市场的特征和要求,体现我们与成熟市场的差异。比如,偿二代采用了国际通行的 “三支柱”框架;在监管理念和基本原则上与国际接轨,符合IAIS的保险核心原则。但偿二代在三支柱的具体内容、风险模型和技术参数上,又植根于中国的监管经验和市场数据,包括我们在第一支柱量化资本要求中采用的一些风险分布模型,第二支柱中的分类监管(风险综合评价)、偿付能力风险管理要求与评估(SARMRA)等。可以说,中国的偿二代,与美国的RBC和欧盟的Solvency II,既不同,又可比,这也是中国实践对国际保险监管规则体系发展做出的贡献。

五、偿二代对保险业的影响

  偿二代的实施将对我国保险业发展、保险监管、保险业国际化等方面产生深远的影响。

  (一)促进保险业持续健康发展

  偿二代有利于提升公司的风险管理能力。偿二代坚持风险导向,促使保险公司提升风险管理水平,既能直接推动保险公司经营管理水平的提高,提升行业核心竞争力,又能对保险公司以往粗放式发展模式形成有力的制约,引导保险公司平衡业务增长、资本管理和风险控制,实现发展方式转型。此外,偿二代代有利于提高资本使用效率。偿二代建设的目的不是提高资本要求,而是要更加科学合理地计量各类风险,偿二代坚持风险导向兼顾价值的原则,在守住风险底线的前提下,增强风险与资本要求的相关性,科学合理地设定资本要求,避免资本冗余,减轻行业资本负担。

  (二)实现监管升级,推动市场化改革

  当前,保监会根据十八届三中全会精神,制定了“放开前端、管住后端”的市场化改革思路,在投资市场化、费率市场化、市场准入退出等领域迈出了“放开前端”的实质性步伐。在放松对市场行为的行政管制的情况下,保监会将监管资源更多地放在后端,强化对风险的监管。偿二代“三支柱”实现对风险的事前、事中和事后的全流程监管,为保险监管市场化提供了重要保障。比如,通过第一支柱最低资本的刚性约束加强事后监管,通过第二支柱的风险综合评价、第三支柱公开信息披露来强化事中过程性监管,通过第一支柱压力测试和第二支柱的风险管理能力评估实现风险的事前预警。偿二代将在守住风险底线的前提下,为保险行业在产品、费率、投资、服务等方面的创新打开广阔的发展空间。

  (三)参与国际保险监管规则制定,扩大国际影响力

  偿二代是我国参与国际保险监管规则制订提供了有力抓手和有利契机。偿二代符合我国国情和实际,顺应国际趋同大潮流,在实现国际可比的同时,总体上体现了新兴市场特征。通过加强国际宣传,开展国际合作,特别是与新兴市场国家的合作,与欧盟开展等效评估等,偿二代的国际影响力显著扩大,国际社会高度关注。同时,我国以偿二代为支撑,积极参与IAIS对全球系统重要性保险机构和国际活跃保险集团的统一监管规则的制定和讨论,反映我国和新兴市场的诉求,体现偿二代建设的经验,提升我国在国际规则制定中的影响力,进而为我国保险业开展国际竞争创造有利条件。
 
参考文献

【1】中国保险监督管理委员会译,《保险核心原则、标准、指引和评估方法》,北京,中国金融出版社,2012年10月。

【2】项俊波,《保险业偿付能力监管——国际格局与中国道路》,北京,《金融监管研究》,2012年第8期,第1-9页。

【3】陈文辉主编,《国际保险监管核心原则的最新发展与中国实践》,人民日报出版社,2012年5月。

【4】Klein,Robert W., 2012, “Principles for Insurance Regulation: An Evaluation of Current Practices and Potential Reforms”, The Geneva Papers , 37, 175–199.

【5】Cummins, J. David and Phillips, Richard D. ,2009, “Capital Adequacy and Insurance Risk-Based Capital Systems”, Journal of Insurance Regulation, 28(1), 25–72.

【6】Holzmüller, Ines, 2009, “The United States RBC Standards, Solvency II and the Swiss Solvency Test: A Comparative Assessment”, Geneva Papers on Risk and Insurance–Issues and Practice, 34(1), 56–77.

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