关于财税、国企收益和地方债的几点看法
马骏
中国金融四十人论坛成员
[ 2014-08-23 ]

  在中国金融四十人论坛内部重大课题“深化经济体制改革重点领域一揽子方案建议”中,我与白重恩共同负责了子课题“财税体制改革”的研究。这里简单谈谈在去年年中完成课题报告之后,我们对财税和相关领域改革问题的一些新想法。

“营改增”及环境类税费改革

  “营改增”的设计意图之一是降低服务业的税负,但是根据一些地方的情况,由于工业可以享受到服务业“营改增”之后的税收抵扣,到目前为止服务业税负与工业相比下降并不明显。在设计下一步“营改增”方案时,要考虑让新的税率能够充分体现对服务业的支持力度。

  推动改革环境类税费可能是不多见的社会最大共识之一。我们建议将煤炭资源税改为从价计征并将税率提高到5%,将目前对二氧化硫、氮氧化物排放等收费大幅提高并改成环境税,并在不远的将来开征碳税。我们用可计算一般均衡模型模拟显示,这些改革对经济结构和能源结构的改善有明显的效果:一方面可以降低常规煤炭消费占能源消费的比重,提升清洁能源的消费比重,从而改善能源结构;另一方面可以抑制污染性重工业的发展,推动改善经济结构调整。

财政的宏调功能与债务可持续性预测

  历史上,我们往往用财政赤字占GDP的比重的变化来评价财政调控的效果,该比重上升表明刺激力度变大。比如, 2009年经济下行时,该指标明显上升,似乎财政刺激的力度明显加大。但实际上,即使在这些年份,剔除了周期性因素以后,财政政策对经济的“主动”刺激力度(即国际上常用的“财政脉搏”指标)远小于赤字/GDP比重变化所体现出来的力度。未来我们在评估财政刺激力度时应该考虑“财政脉搏”,否则会导致财政顺周期调控的倾向,即在经济下行时财政刺激不够,而在经济过热时财政扩张过度。

  虽然现在中央和地方已经开始启动做几年的“滚动预算”,但是还没有对中长期债务可持续性进行预测。发达国家普遍都预测20年的政府债务规模和债务占GDP的比重,美国的国会预算办公室还公开了对未来70年的养老金负债的预测。对中长期的政府债务的预测和公布,是将导致未来财政风险的因素显性化的重要工具,可以帮助推动形成一些改革共识。这项分析从技术上来讲并不复杂,中央层面可以先行一步,做出一个预测的模板,这样也有助于推动地方层面对债务可持续性的分析和预测。

关于国企收益上缴目标

  三中全会提出,要在2020年将国有资本经营收益上缴公共财政的比例提高到30%。这个30%的目标到底是按上缴总额的口径计算,还是按净额计算?这两个口径有很大区别。2013年,纳入中央国有资本经营预算的国企利润收入是1040亿,但是其中的大部分返回给了国有企业,真正调入公共财政预算用于社保等民生支出和补充社保基金的数额只有84亿元左右。如果按照上缴总额的口径(1040亿元)来计算,估计这些央企上缴的收入已经相当于其归属母公司利润的百分之十几;但是按照净额(即84亿)计算的话,上缴给公共财政和补充社保基金的收入则只有归属母公司利润的1-2%。

  如果2020年达到上缴比例为30%的目标是一个总额的概念,要从目前的百分之十几增加到六年后的30%,并假设上缴净额与上缴总额的比例不变的话,上缴净额到2020年估计也只有归属母公司国企利润的3-4%。这似乎不太难,但改革的力度太小。我倾向于将三中全会的目标解释为到2020年国企向公共财政的净上缴利润达到归属母公司利润的30%。虽然是一个巨大的挑战,但这才是改革应该追求的目标,才能让老百姓真正分享国有资本的收益。

  另外,三中全会提出划拨部分国有资本充实社保基金。我觉得应该及时启动几个试点,选择的企业对全局的影响可以不是很大,但有助于积累经验和下一步的推广。比如,将某个规模适当的国企的国有股权的主要部分划拨给社保基金,使社保基金成为该国企的最大的股东。在此基础上,就有可能由社保来主导推动该国企的治理结构、业绩考核制度的根本性改革,尤其是推动建立市场化选择经理人的制度。

推动地方债相关改革 硬化地方预算约束

  最近讨论较多的是是否应该让地方自主发债。反对者表示,地方政府面临预算软约束,如果允许地方自主发债,那么地方举债就会越来越多,最后风险会不可控。这一观点的假设前提是,地方政府的预算约束是不可硬化的。但实际上,硬化预算约束并不是一个抽象的概念,而是可以通过许多可操作的改革来逐步实现的。具体来说,推动地方独立发债和一系列相关的改革是可以帮助硬化地方预算约束的。这里举几个例子。一是设定地方政府的债务上限,包括规定债务总额(或还本付息)与财政收入比例的上限。目前,全国至少有四到五个省市地方政府已经用法规的形式设定了对本级或下级地方政府的债务上限。二是编制资产负债表。目前,全国多数省级地方政府已经试编了地方政府资产负债表,有些已经在区县级开始试编。我认为未来要公布编制的资产负债表。这也是提高财政透明度、加强预算约束的重要机制。三是发挥资本市场的作用。地方政府在资本市场上独立发债,就应该披露更多的财务信息,对投资者做路演,增加透明度,而且二级市场还可以“用脚投票”对其构成约束。四是建立预警机制。据我了解,有些省份已经开始试验,通过上级政府对下级政府的预警,来约束下级政府过度负债的行为。最后,对地方债务的评级以及对地方债务可持续性的分析和预测,都可以增加地方预算约束。

注:

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