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中国(上海)自由贸易试验区银行业风险监管
中国金融四十人论坛成员 廖岷 [ 2013-10-20 ] 共有0条点评

  提要:在银监会提出的措施里,明确提到可以开展的业务范围是“包括但不限于”,这个政策传递的信息就是,我们鼓励金融机构在能够实现对各项业务风险的全流程内部审核和控制的前提下,进行金融创新的探索和推动。按照中央和国务院的要求,把试验区作为金融制度创新的试验区,其中也应当包含探索监管的新做法。当然,我们在审慎调整相关监管政策时,要充分考虑到银行自身的经营和风险管理水平,以及试验区内信用环境和信息披露、共享等的共同进步程度,并尽可能让市场和机构自身发挥应有的作用。

试验区的主要银行业政策

  目前,大家对试验区的金融政策很关心,试验区里是否可以实现自由汇兑?利率市场化可以发展到什么程度?资本项目怎么处理?这些方面都有待人民银行和外管局政策的逐步出台。我今天主要介绍有关试验区银行业风险管理和监管的一些初步考虑。内容主要来自于几个方面,包括:一是国务院批复的总体方案;二是上海自由贸易试验区管理办法;三是银监会支持试验区发展银行业的八条措施。

  首先,从国务院批复的方案来看,自由贸易实验区里的金融改革应当包括加强金融制度创新和金融服务功能。在加快金融制度创新方面,在风险可控前提下,可在试验区内对人民币资本项目可兑换、金融市场利率市场化、人民币跨境使用等方面创造条件进行先行先试。在试验区内实现金融机构资产方价格实行市场化定价。探索面向国际的外汇管理改革试点,建立与自由贸易试验区相适应的外汇管理体制,全面实现贸易投资便利化。鼓励企业充分利用境内外两种资源、两个市场,实现跨境融资自由化。深化外债管理方式改革,促进跨境融资便利化。深化跨国公司总部外汇资金集中运营管理试点,促进跨国公司设立区域性或全球性资金管理中心。建立试验区金融改革创新与上海国际金融中心建设的联动机制。在增强金融服务功能方面,要推动金融服务业对符合条件的民营资本和外资金融机构全面开放,支持在试验区内设立外资银行和中外合资银行。鼓励金融市场产品创新。

  其次,上海市出台的管理办法中与金融相关的主要内容与国务院的总体方案是一致的,无论是总方案,还是管理办法,都还需要对其中一些重要内容进行细化。

  再次,银监会公布的八条措施中,有四条是关于机构进入(包括中资银行、外资银行、非银行金融机构及民营银行),还有两条与银行的业务相关,剩余两条则是对监管的考虑。

  首先是中资银行入区。在上海市的管理办法中提到了“金融主体的发展”,涵盖了“银证保”三个监管部门,这就为允许区内存在不同层级、不同功能、不同类型机构提供了现实可能。第一,不同层级是指,从法人到子行、支行都可以入区。第二,不同功能是指,机构可以到试验区设立各种不同功能的机构,比如贸易融资中心、交易中心或人民币定价中心等等。机构可以根据自身的发展战略,谋划未来在境外、区外和区内三个领域发展的蓝图。第三,不同类型机构是指,在银监会公布的准入金融机构类型中,包括财务公司、汽车金融公司、消费金融公司、信托公司、金融资产管理公司和金融租赁公司等都可以以不同形式进入区内。此外,对于区内支行设点、负责人的审批等,我们将进行市场准入的简化。这是我们设计方案时的总体考虑——允许更多银行业金融机构能够利用试验区这个市场和平台,在更加开放的环境下锻炼经营能力、创新能力和风险管理能力。

  至于大家关注的外资银行入区问题,目前允许符合条件的外资银行在区内设立子行、分行及中外合资银行。允许外资银行设代表处,并升格为分行,由分行来获得经营人民币业务的资格,获得人民币资格的年限也将缩短。

  另外,关于民营资本进入,我们有两方面政策。一是设立自担风险的有限牌照民营银行、金融租赁公司和消费金融公司等金融机构。二是支持符合条件的民营资本参股,与中外资金融机构共同设立中外合资银行。

  关于开展跨境投融资服务,银监会对鼓励开展业务的描述是“包括但不限于”。对此银监会的主要想法是,随着试验区的发展,如果一些跨境投融资业务有更大的空间,银行业金融机构和客户有这方面的需求,银监会将予以支持。实际上,银监会公布的政策已经充分反映前期沟通过程中,很多银行的意见和想法。因此,使用这个“包括但不限于”的表述,实际为支持银行业未来的创新预留了想象的空间。至于离岸业务,银监会目前公布的允许符合条件的中资银行开展离岸业务,是指两头在外的外币离岸业务,并不涉及人民币离岸业务。到目前为止,也就是在97年,由人民银行和外管局批准,招商银行、交通银行、深圳发展银行、浦东发展银行这四家银行开设了离岸外汇业务,特点是“两头在外”,是一种纯粹的外币离岸业务。现在银监会支持符合条件的商业银行在区里开展这一离岸业务,也是商业银行积极申请进入试验区的原因之一。

  在简化准入方式上,我们将支行的机构、高管和部分业务准入事项,由事前审批改为事后报告。设立区内银行业准入事项绿色快速通道,尽快提高准入效率。

  最后是完善监管服务体系。随着试验区的业务快速发展,银监会将考虑建立一个相对独立的银行业监管体制,以贴近市场,防范监管风险。试验区业务一旦开展起来,我们要建设特色的监测指标体系,掌握整个区内银行业风险的特征和总体情况,为未来监管做准备。

  以上是银监会公布的八项措施。对于凡是发生在试验区里的业务,我们会针对相关风险(比如信用风险、市场风险、流动性风险等)建立特色报表,以业务为抓手,识别、检测和缓释与试验区业务相关的各类风险。而在其他方面,比如跨境风险的传递方面,我们将和人民银行密切合作,确保能让高层清晰地看到整个试验区业务的发展、创新和风险的演变。

坚持风险为本的监管原则

  从2003年银监会成立到现在,我们的审慎监管框架和标准已和国际通行的风险监管框架和标准基本一致。虽然在试验区会出现新的业务,但新业务所带来的风险,还是可以用现有整体审慎风险框架覆盖,并不存在监管的真空。

  我们将继续在坚持服务区内实体经济活动的前提下,强调管法人、管风险、管内控以及提高透明度,建设区内银行的风险管理和监管能力。银行的风险管理制度和我们的监管规则应当全面覆盖现代银行经营中所面临的主要风险,监管标准基本与国际风险监管最佳实践保持一致。FSAP评估认为,中国金融监管高度符合国际标准与准则,并给予了积极正面的评估结论。以风险为本的审慎监管原则对试验区内开展业务的银行内仍将全面适用,未来对试验区银行的风险衡量,仍然会以法人为主,并在现有框架上,根据试验区的风险特点做适当调整,确保不出现监管真空。

“自上而下”监管调整,适度前瞻

  自上而下是指要求结合实际、逐步推动监管调整,适度前瞻:第一,分析风险轮廓的变化,学习国际先进监管经验,主动调整政策;第二,结合试验区业务和市场发展,适度前瞻,站前一步,做好长远监管工作规划;第三,坚持探索“可推广、可复制”的监管方式和标准,积累监管改革经验。从国务院的批复来看,试验区很重要的经验是要可推广、可复制,这就要求我们要注重区外和区内在监管改革方面的协同推进。比如,银监会就新的流动性管理办法已在全国范围内征求意见,而试验区的流动性风险正是其最不同于区外之处,当前,我们正在研究新的流动性覆盖比率,提出了是否可以在试验区先行先试。总之,怎样衔接好区内探索和全国银行业监管的整体改革步骤,这是一项很大的挑战,需要做出自上而下的监管制度设计和调整。

一、市场基础设施建设。

  市场基础建设是整个金融市场改革和开放是否成功的关键,会在很大程度上影响金融监管的有效性,相关工作需在整个国家金融改革和开放的总体布局下稳步推动。

  我们通过和香港、新加坡比较发现,大陆银行业整体的经营环境,是影响金融市场改革开放最关键的因素,并且还影响到监管“放”与“不放”的问题。我们希望试验区能够探索完善市场基础设施,这样才有利于我们更大程度地推动监管改革。

  另外,国内外金融监管部门之间的协调合作也很重要,今后应当加强国内外金融监管部门之间协调与合作:在不同监管部门之间应加强政策协调、信息共享、宏观审慎监管合作;而在境内外监管机构之间,则应关注跨境风险传递以及跨境危机事件管理的处置;此外还要考虑到建立诚信体系,在区内建征信信息系统,充分提供开展风险评估所需的信息和相关数据库。如果银行有权查询区内所有企业的信息系统,对所有交易凭证拥有签注权,就可以避免出现重复抵押、质押。我们希望在试验区里,通过建设高质量的市场基础设施来推动整个银行经营和监管的改革。

  我国目前关于问题银行恢复和处置的法律环境尚不成熟,需构建一个清晰的危机管理、恢复和处置机制,最大程度降低银行和其他金融机构破产倒闭对金融稳定的冲击。另外,在整个“营改增”的过程中,尚未将金融机构划入试点范围,试验区内是否可以考虑在以上这些方面进行探索和试点,如尝试银行的营业税转向增值税,适度降低营业税税率,为全国金融业的“营改增”改革积累经验。

二、逐步调整监管方式,积累监管改革经验。

  我们要在全国银行业监管整体改革开放步骤安排下,结合试验区实际,优化审慎监管标准,确保银行风险管理能力与其所承担的风险水平相符。我们将坚持“管法人”,促进银行的自我约束,督促总行更全面、更深入地参与到试验区银行业务的管理上,否则仅靠区内的分支机构,并不一定能管控住风险。因此,在机构准入方面,我们要求银行不断完善公司治理、政策流程、风险计量、信息系统和数据管理等系统性支持工作。此外,我们也希望机构针对区内机构,调整风险偏好和绩效考核等方面的政策,转变发展思路,科学设计考核指标。

  另外,需要强调的是提升“管风险”的能力。一个方案就是可以参照外国分行监管模式来管理和监管试验区内分支机构。比如流动性指标,比如存贷比指标,比如我们可以运营资金代替资本进行类似资本充足率的监测,等等。因此,在区内,有可能设置一套清晰、简单的监管指标,来提升机构的整体风险运营和管理能力,这也将为全国的法人监管探索经验。对于这些监管指标,我们会规定是每日、每月,还是每季达标,我们准备参照这样的监管模式,让试验区里的银行更符合香港、新加坡的国际化监管方式。这样才可以推动监管的进步。

三、未来监管的风险因素。

  随着各项管制的逐步调整和放开,金融机构所开展的试验区业务、面对的交易对手、所处的市场环境都会发生较大的变化。我们估计,银行风险轮廓将会发生变化,这些风险将是未来监管的重点,需结合国际监管经验,逐步完善现有的监管政策和工具。这些风险包括交易对手信用风险、贸易融资操作风险、跨境风险、国别风险、市场风险、流动风险及集中度风险,确实在很大程度上不同于区外。
 
图1 风险轮廓变化

 

  1、交易对手信用风险。交易对手风险主要包括两点,一是违约风险,二是由于信用评级下降造成的损失,即信用估值调整的风险。目前国内场外衍生产品及信用衍生合约交易非常有限,我们尚未建立交易对手信用风险监管指引,也缺乏相应的监管报表进行风险监测。而香港和新加坡都对交易对手信用风险进行了专门的规定。因此,随着试验区业务的发展,必须要出台交易对手信用风险管理指引,要求银行建立有效的识别、计量、监测和管理体系,并定期对活跃银行的交易对手信用风险水平和管理能力进行评估。我们可在现有的《衍生品交易业务情况表》的基础上,修订和完善相应的监管报表,分不同交易对手、业务品种,对风险暴露水平进行监测。

  2、集中度风险。我们以单一客户贷款集中度和单一集团客户授信集中度为主要监管指标,并监测银行对最大十家集团客户和最大十家金融同业授信情况。贷款集中度的指标以传统的信贷业务为依据计算信用风险暴露,仅针对非金融机构实施集中度风险监管业务,将无法适应将来试验区新产品、新业务带来的集中度问题,也无法满足对多种交易对手风险集中度监控的需要。

表1 三地集中度风险监管对比

 

新加坡

中国香港地区

中国大陆

 

 

法定监管指标

1、对单一交易对手的风险暴露/资本净额(营运资金)≤ 25%(按季监测)

2、大额风险暴露总额/资本净额(营运资金)≤ 50%(按季监测)

3、对单一公司的股权投资/资本净额≤2%(按季监测)
4
、不动产投资/资本净额≤20%(按季监测)

1、对单一交易对手的风险暴露/资本净额(营运资金)≤ 25%(按季监测),交易对手的范围包括一般企业,不包括金融机构和政府

2、股权投资/资本净额≤25%(按季监测)

3、对单一公司权益类投资/资本净额≤5%(按季监测)

4、非自用房地产投资/资本净额≤25%(按季监测)

1、单家客户授信敞口/资本净额≦10%
(按季监测)

2、集团客户授信敞口/资本净额≦15%
(按季监测)

 

监测指标

 

1、大额风险暴露总额/资本净额(营运资金)≤ 200%
(按季监测)

2、对单一交易对手的风险暴露/资本净额(营运资金)≤ 25%(按季监测)交易对手的范围包括金融机构和政府

最大十家集团客户授信情况、最大十家金融同业授信情况(按季监测)

 

  此外,我们对大额风险暴露还没有明确的定义,也缺乏具体的监管要求。而在香港的监测指标里,还要求大额风险暴露总额与银行资本净额之比小于200%,也就是说,香港既要求按季监测单一交易对手风险暴露与资本金额之比≤25%;而当某一机构的这一指标进入10%-25%的区间,就将其划入大额风险暴露,并加总计算大额风险暴露的总体集中度。

  今后我们在集中度风险监管方面可以做五方面工作,一是扩大信用风险敞口的计算范围,针对贷款集中度指标存在的缺陷,可增设全口径风险暴露集中度监管指标,覆盖所有承担信用风险的表内外资产负债业务;二是扩大集中度风险交易对手监测范围,要把金融机构、主权国家等其他信用主体纳入监测范围,而不再仅限于一般企业;三是加强对大额风险暴露的监管,明确大额风险暴露的定义,细化大额风险暴露的风险管理标准和监管要求,增设大额风险暴露集中度指标,合理确定监管底线;四是增加部分特殊资产业务的集中度风险监管指标,如股权投资集中度、不动产投资集中度和商品投资集中度等;五是对开展试验区业务的银行分支机构,采用相同监管指标,以营运资金替代资本净额,合理调整监管底线。

  3、流动性风险。我们的流动性风险法定监管指标主要有存贷比和流动性比例,并将核心负债依存度和流动性缺口率作为监测指标。与香港和新加坡相比,我们的部分流动性风险指标在敏感性上还不够好,并且监测频率明显较低。新加坡的最低现金留存比例、最低流动性资产要求等指标都较充分体现了 “巴塞尔”对流动性风险监管的最新要求,并按月监测(在特别紧张的情形下,按日报送),监测频率明显高于我们(多数指标按季监测)。同时,新加坡对外币流动性监测要求非常高,对资金缺口的监测更加完善。

表2 三地流动性风险监管对比

 

新加坡

中国香港地区

中国大陆

 

 

法定监管指标

1MCB:现金类资产/合格负债≥3%,每2周内可在2-4%之间浮动(按半月监测)

2MLA:流动性资产/合格负债≥16%,可申请降至10-15%
(按月监测,但需逐日达标)
3
、最低资产留存比例:至少在境内保留500万新元,全牌照银行和批发银行还需在境内保留35%15%的资产(按季监测)。未来以LCR替代MLA,但计算规则更为保守,使用方式更为灵活。

1、流动性比例≥25%(按季监测)该指标计算规则与我国相仿。

2、人民币现金比例≥70%未来将金融机构划分为两类,第一类以LCR替代流动性比例监管,第二类仍保留流动性比例监管。

1、贷存比≤ 75%(按月监测)

2、流动性比例≥25%
(按季监测)未来会增加LCRNSFR

 

 

 

监测指标

1、收集资金跨境流动情况和重要货币的流动性头寸报表,以重点审核其是否存在期限错配的情况(按月监测)

2、要求流动性紧张的机构每日报送美元资产和未来30天流动性缺口数据。

1、通过《流动资金压力测试指定数据申报表》收集银行资产负债项目在7日内的现金流情况,通过标准的压力情景,对银行短期流动性进行压力测试(按月监测)

2、维持一定规模的流动资金缓冲,即可自由支配的优质流动资产,对银行单独评估,无统一监管要求(按月监测)

1、核心负债依存度≥60%(按季监测)
2
、流动性缺口率≥-10%(按季监测)

3、备付金率、最大十户存款比例、最大十家同业拆入余额比例、收集流动性期限缺口统计表等。

  在流动性风险监管方面,我们将继续使用存贷比和流动性比例作为法定监管指标。银监会在刚公布的《商业银行流动性风险管理办法》(征求意见稿)里保留了存贷比,理由是,第一,存贷比是《商业银行法》法定监管指标,在《商业银行法》修改之前,应当继续使用;第二,结合实际,适时调整存贷比分子分母的计算规则。我们可结合试验区业务的特点,对现有指标进行修改,考虑到开展试验区业务银行的部分资金可能来自海外,将其纳入存贷比的计算,会使机构拥有更大的灵活度。

  在风险监测指标方面,我们可以对流动性缺口率指标进行优化,缩短缺口计算期间。同时,通过客户行为预测模型来修正合同期限,使该指标对流动性风险更为敏感和准确。此外,还应当分不同账户增设缓冲资产比例指标,并辅以备付金率或现金类资产比例指标,适用于分行。在监测频率上,我们可要求提高监管报告的频率,至少按月报告,并要求商业银行逐日监测风险指标。

  我们还将在此基础上开展一些前瞻性的监管探索,参考HKMA的做法,探索通过标准压力测试等方法对流动性风险水平进行评估;研究将LCR运用于分支机构流动性监管的方法,结合风险评估结果对不同管理能力的机构进行差异化的监管。

  4、市场风险。我们对市场风险的监测指标主要有两个,一是累计外汇敞口头寸比例,二是利率风险敏感度。对市场风险监管可以进行的调整有:首先是完善市场风险报表体系。对开展试验区业务的分支机构增加外汇敞口头寸比例和利率风险敏感度(对营运资金) 指标,同时扩大风险监测范围,逐步将商品投资以及交易账户的股票投资纳入监管报表体系。还要注意提高监测频率,采用更敏感的风险指标(久期、风险价值等)监测不同资产组合的市场风险。二是加强银行账户利率风险监测。给定不同压力情景,分析收益率曲线平移和旋转等对银行盈利能力和经济价值的影响,推动银行通过客户行为假设模型,测算期权风险。三是加强风险管理能力监管评估,规范交易行为。定期评估银行市场风险管理能力是否与其交易特征和市场地位相匹配,并要求银行定期报告市场风险内部限额体系及执行情况,关注长期或大幅超过限额的情况,对交易业务主要负责人和交易人员实施市场准入管理。

  我们也可以考虑一些前瞻性的监管安排:比如,要求市场风险敞口较大、交易比较复杂的银行采用内部模型法等较为先进的风险计量工具。我们还要逐步培养一支监管专家队伍,定期对银行内部模型进行验证和检查,确保风险计量准确性。

表3 三地市场风险监管对比

 

新加坡

中国香港地区

中国大陆

法定监管指标

 

 

市场风险资本/总资本≤3%,仅针对从事非套期保值类衍生产品交易的银行。

 

监测指标

利率风险敏感度

1、利率风险敏感度≤20%
(按月监测)

2、法人外汇敞口总额/净资本≤25%(按月监测)

3、外国银行分行外汇敞口总额/母行净资本≤5%(按月监测)

1、累计外汇敞口头寸比例≤20%(按季监测)

2、利率风险敏感度≤20%(按季监测)

 

 

其他监管要求

1、对银行负责交易业务的主要管理人员的任命实施审批制,对交易员实施注册和备案管理。

2、通过指引文件对交易业务的行为道德规范、风险管理原则、交易原则和市场奔溃情形下的应急处理等方面进行了说明,并介绍了主要外汇交易、远期、衍生品、货币市场金融工具等品种的交易流程。

1、监测商业银行执行外汇敞口限额的情况,对其中大额超限额和经常性超限额,则会要求提供例外情况报告。

2HKMA通过利率风险申报表,收集不同期限和币种的生息资产、付息负债和表外项目等数据,给定不同的压力情景,假设这种变化持续不同的期限,分析对商业银行盈利水平(使用净利息收入模拟模型)的影响(按季监测)

 

  5、此外,不得不提的是国别风险。对国别风险的监管真实反映了一个国家的监管部门是否立足于全球市场来管理信用风险。在这方面,目前我们和香港、新加坡的主要区别在于,我们单独监测风险敞口并要求计提国别风险准备金,而香港和新加坡则是把国别风险纳入信用风险统一管理框架之中。

表4 三地国别风险监管对比

 

新加坡

中国香港地区

中国大陆

法定监管指标

监测指标

 

1、对单一主权(中央政府及其地方政府)信用风险敞口/资本净额≤ 25%(按季监测)

2、监测单一主权大额风险(超过资本净额10%)敞口(按季监测)

主要通过《国别风险敞口及拨备统计表》进行风险监测(按半年监测)

其他监管要求

收集国别风险敞口数据(区分不同国家),并查看贷款质量。如果发现在一个月之间对某国的敞口出现大幅增长,要求银行机构报告大幅度增长的原因(按月监测)

 

国别风险准备金比例要求对低、较低、中、较高和高风险的国别风险资产应分别计提不低于0.5%1%15%25%50%的准备金

  国别风险准备金比例要求对低、较低、中、较高和高风险的国别风险资产应分别计提不低于0.5%、1%、15%、25%和50%的准备金

  今后,我们可以建立国别风险集中度监管指标。把主权国家或地区的信用风险暴露集中度限制在资本净额或营运资金的一定比例之内,并对国别风险暴露(某国家或地区所有风险暴露之和)占资本净额的比例作出限制。同时,逐步提高国别风险的监测频率,加强银行对国别风险的自我管理,完善对境外融资主体的尽职调查和审查机制,提升风险识别能力;建立国别风险内部分类标准,确定国别风险限额,充分计提国别风险准备金。至于国别风险计量,我们将要求国别风险暴露较高的新协议银行,必须将内部评级体系覆盖至主权风险。

  最后,贸易融资业务操作风险也是试验区重点管控风险之一。目前来看,虚假贸易背景的转口贸易,通过经常项目在境内外人民币市场上进行套利,不仅给银行带来了很大的风险,也产生了严重的负面影响。而在国际贸易融资背景真实性的监管上,香港和新加坡并没有特别的规定,但由于风险管理理念的差异和社会诚信环境的不同,我们还难以照搬香港或新加坡的监管经验。比如,开立信用证在香港和新加坡都是最普通的业务,但是在大陆却非常麻烦,要进行较为严格的交易真实性审核。因此,对于国际贸易融资业务,我们将坚持审核交易背景真实性的监管要求,在某些环节还可能实施更严格的监管标准和配套政策,避免试验区成为另一个资本套利的天堂。

“自下而上”推动监管改革

  市场常常向我们询问,哪些业务能在试验区开展。其实,在银监会提出的措施里,明确提到可以开展的业务范围是“包括但不限于”,这个政策传递的信息就是,我们鼓励金融机构在能够实现对各项业务风险的全流程内部审核和控制的前提下,进行金融创新的探索和推动。按照中央和国务院的要求,把试验区作为金融制度创新的试验区,其中也应当包含探索监管的新做法。当然,我们审慎调整相关监管政策时,要充分考虑到银行自身的经营和风险管理水平,以及试验区内信用环境和信息披露、共享等的共同进步程度,并尽可能让市场和机构自身发挥应有的作用。促使商业银行健康成长,提升风险管理水平也是我们工作的重点。只有银行具备了有效的公司治理、合理的风险偏好、科学的激励机制、良好的合规文化和较强的风险管理能力,能够对自身行为进行有效约束,监管部门本身才能更大程度地支持银行业务的创新和发展,并且为银行业及监管改革积累重要的“可推广、可复制”的经验。

注:

[1]本文为作者10月20日在SFI第17期SFI闭门研讨会上的主题演讲,中国金融四十人论坛秘书处整理,经作者审核。


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