财税体制改革思路
马骏
中国金融四十人论坛成员
[ 2013-08-31 ]

财税改革的目标

  改变经济增长方式,改善经济结构。部分由于财税体制的弊端(如税收体系过度依赖间接税、国有企业向公共预算上缴利润的比例过低、资源和环境税费太低、土地财政缺乏透明度等),地方政府和企业倾向于追求投资拉动和粗放型的GDP增长,导致经济结构的严重失衡。这些失衡表现在投资比重过大、消费比重过低;工业比例过大,服务业发展滞后;能源使用效率低、污染严重。需要通过税收改革(如“营改增”、资源环境税费改革)、国有预算体制改革(如国有企业上缴红利制度改革)、地方政府预算体制改革(增加透明度)、支出改革(如增加对节能减排的财政支持)来推动增长方式的改变和缓解结构性扭曲。

  改善收入分配,促进社会公平。需要通过个人所得税改革、增加对民生的支出、改革国有企业利润分配制度等在近期内遏制住收入分配恶化的趋势,争取在中期内明显改善不同收入群体之间的收入分配。需要通过改革中央与地方的财政关系,提高公共服务均等化的能力,改善地区间的收入分配。

  建立公开、透明、法制化的预算体制,约束政府过度干预经济,控制宏观税负,减少腐败。需要通过建立全口径预算体制,在几年之内彻底清理所有游离于预算外的政府收入和支出,通过消除体制外和腐败性收入,达到减少宏观税负、提升增长潜力、抑制腐败的效果。将税收立法权收归人大,避免国家税收制度过于复杂和税收流失。用预算法规范政府行为,人大应具有预算修改权,并可追究政府执行预算的责任。

  提高财政的可持续性,控制系统性风险。目前的决策机制在程序上不重视财政的长期可持续性。今后,各级政府和人大在确定每年预算时,应该对中长期财政收支和债务负担进行预测并以中长期预算框架的形式公开,确保当前政策与财政的长期可持续性相一致。在地方层面,必须解决基础设施融资的巨大需求与地方隐性债务风险之间的尖锐矛盾,建立既能支持城镇化的融资需求,又能有效控制风险的地方债务管理体制。

改革的时间表

  第一阶段(2013-2015年)。在这三年内应该实现的具体目标包括:1)将“营改增”从交通运输和若干现代服务业扩大到电讯、铁路运输和建筑安装业,并从部分地区推广到全国;2)大幅度提高资源税税率和环保收费的标准;3)启动个税向综合税改革的试点,稳步扩大房产税的试点;4)显著提高医疗、社保、环保、新能源等支出占政府支出的比重,降低一般性支出(尤其是三公消费)占政府支出的比重;5)建立全口径的预算体系,在2015年末清理完毕所有体制外政府收支,公开“机构运行支出”报表;6)提高人大对预算的约束力,所有新的税种应全部通过人大立法;7)将国有企业税后利润上缴公共预算的平均比例提高到20%,启动向社保划拨上市国有企业股份的试点;8)建立中长期财政预算框架,在公布当年预算的同时公布中长期预算和财政风险指标的预测;9)将部分有明显外部性的支出责任集中到中央,减少专项转移支付,扩大一般性转移支付,保证新的转移支付体制充分反映农民工及其子女的教育医疗等需求在地区间的转移;10)在“营改增”事实上将部分财源上收中央的同时,将若干税收以及税率决定权下放给地方;11)中央根据风险指标,允许一些(如10-20个)地方政府(省、市)独立发行市政债,部分替代风险更大的、不透明的融资渠道,为今后建立以市场纪律为基础的、约束地方融投资冲动的体制打下基础。应该要求独立发行市政债的地方政府公布资产负债表。

  第二阶段(2016-2020年)。在这五年内应该实现的具体目标包括:1)在2017年前,实现“营改增”覆盖全部服务业;2)在2017年前将污染物收费(税)标准提高到欧洲水平;3)在2020年前完成个税向综合税改革转型,房产税基本覆盖主要城市;4)2017年前将国有企业税后利润上缴公共预算的平均比例提高到35%;5)2020年前,通过向社保划拨国有企业股份、提高退休年龄以及调整统筹与个人账户的规模等改革,基本化解养老金未来缺口对财政可持续性的巨大威胁;6)到2020年,允许上百个大中城市发行市政债,允许若干非系统性违约事件以建立市场纪律,通过建立法律、地方人大、资本市场对地方融资的监督和风控能力来硬化地方政府的预算约束。

改革的突破口

  推广“营改增”。随着试点的深入,已经越来越清楚,“营改增”除了能降低服务业和相关行业的税负、推动经济结构转型和专业化分工之外,还将成为全面改革税制、推动中央和地方财政关系改革的重要动力。应该争取在2013年底前完成“营改增”向电讯行业的扩围,并推广至全国;在2015底年前完成铁路运输和建筑安装业的“营改增”;在今后三年适度降低银行保险业的营业税税率(如从5%降低到4%),以部分对冲利率市场化改革对银行业带来的利润冲击。

  建立全口径政府预算体系,提高预算的法制化程度。建立全口径财政预算,由各级人大审批(而非仅仅备案)包括一般财政预算、政府性基金预算、完整的国有企业资本经营预算在内的公共预算。彻底清理所有未纳入预算的各种体制外收费,在新的预算法中明确只有全国人大、国务院、省人大、省政府才有权规定向企业和个人收取税费,其他任何机构都无此权利。限期在2015年底前所有税费都必须经过上述程序,否则一律失去法律效力。在2015年底前将国有企业税后利润上缴公共预算的平均比例提高到20%,并启动向社保划拨上市国有企业股份的试点。

  真正实现全口径的财政透明度,使其全面接受人大的监督,才能从制度上抑制政府不断扩大自身规模和过度干预经济的冲动;提高公共预算对国有企业上交利润的调节作用,限制国有企业过度投资的能力;通过取缔体制外收入来降低广义宏观税负,提高经济增长潜力,同时从财政来源上降低发生腐败的机会。

  通过提高地方预算透明度迫使其回归“公共财政”。必须赋予地方人大审批(包括否决和修改)地方政府性基金预算的权利,地方人大应该规定工业用地的最低价格,要求地方政府公开基金预算的明细账目,公开所有税式支出(包括税收返还)与向企业提供财政补贴的项目和受益者,公布地方政府资产负债表和或有债务, 以抑制地方政府过度干预竞争性领域的经济活动和过度负债的冲动。

  改革中央与地方财政关系。将有较强“外部性”的司法、跨区域环境监管、全国性食品和药品安全监管、跨区域基础设施等部分支出责任集中到中央,推动基础养老金的全国统筹;鼓励地方在养老金个人账户、医疗、教育、土地等领域探索不同的改革路径和管理方式。在“营改增”事实上将部分财源上收中央的同时,将特别消费税和车辆购置税下放给地方,以保证地方财力与支出责任相匹配。减少专项转移支付,扩大一般性转移支付,提高转移支付的稳定性和透明度。另外,转移支付的新体制必须充分反映农民工及其子女的教育和医疗等公共服务需求在地区之间的转移,减少财政体制对城市化的阻力。

  扩大地方政府独立发债的权力。为了解决基础设施融资的巨大需求与阳光融资渠道极为有限之间的矛盾,应该逐步建立一个以市政债为基础的地方政府融资体制。通过立法、市场机制、增加透明度、加强地方人大监督、建立预警体系等改革来硬化地方政府的预算约束。今后三年是改革启动期,争取在八年内将该新体制基本建成。与目前的以行政管控为主的体制相比,这个新体制将有更好的透明度、自我约束机制、金融风险适度分散,可以有效降低地方政府和投资者的道德风险。

  三年内改革的具体内容包括:1)中央在风险指标的基础上选择一批地方政府(省、市)允许独立发行市政债;2)以立法形式规定地方债务风险指标上限;3)规定地方政府发债所筹得的资金必须用于资本性项目,不得用于经常性支出;4)明确宣示中央政府对市政债的偿还不承担责任,并在实际运行中允许若干基本没有系统性风险的中小规模的市政债违约事件发生,以建立中央承诺不担保的可信度,打破地方政府和投资者对上级政府救助(“软预算约束”)的预期;5)所有市政债的发行必须通过地方人大的预算批准;6)提高地方政府财政收支和资产负债表的信息透明度,以及市政债的信用评级的可信度;7)由中央审计部门负责对地方政府公布的财政收支、资产负债表和偿债能力的真实性进行审计并公布结果。

  初步建立中长期预算框架,增强财政的可持续性。中国目前的预算体制只要求编制当年的预算,没有从程序上要求政府和人大关注财政的长期可持续性。今后三年内,应该借鉴国外的经验,建立中长期财政预算框架(包括5-10年财政预测,并公布主要或有负债),在公布年度预算的同时公布中长期预算框架。采用该框架的目标是保证财政资源在代际之间较为平等的分配,抑制财政过度扩张的短期冲动,限制隐性和或有负债,减少长期债务风险。除了预算部门之外,还应该要求人力资源与社会保障部对长期(如今后40年)的养老金缺口和卫生费用进行预测,并协同财政部门估算对财政赤字和债务的影响以及这些财政压力将发生的时点。

作者:马骏 白重恩

(作者马骏系德意志银行大中华区首席经济学家,白重恩系清华大学经济管理学院副院长。本文为中国金融四十人论坛内部重大课题《深化经济体制改革重点领域一揽子方案》之子课题《关于财税体制改革的思路》简本,报告完整版见中国金融四十人论坛网站www.cf40.org.cn

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