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全球影子银行监管的新趋势
中国金融四十人论坛成员 廖岷 [ 2013-04-19 ] 共有0条点评

  提要:全球影子银行的监管还在逐步探索之中,监管原则的落地有诸多障碍,包括市场基础设施滞后、监管者能力不足、利益集团的阻力,等等。全球影子银行的系统性风险亟待检测和评估,在全球量化宽松的环境下,这尤其重要。影子银行的监管需要市场参与者的共同努力,需要大家一起探索建立有效的、一致的监管支柱。新兴经济体应该继续呼吁发达国家强化其影子银行监管,避免其溢出效应。

对全球影子银行监管新趋势的简单梳理

  在今天这个报告中,我对全球影子银行监管的新趋势做一个简单的梳理。

  我的几个主要观点如下:

  第一,全球影子银行业务重新活跃,对影子银行的监管继续为人关注,影子银行的系统性风险需要继续评估。危机之后,全球都在不断呼吁加强对影子银行的监管,但是,影子银行业务现在又重新活跃起来,它的规模扩大,复杂程度提高,与正规商业银行的关联度加强。因此,对影子银行的监管继续为人关注,全球影子银行的系统性风险需要评估。各个国家、各个国际组织(如FSB、IMF)对全球影子银行的系统性风险各有评估。对于危机之后影子银行的系统性风险是提高了还是下降了,目前并没有权威的说法。我认为,在西方量化宽松的货币政策之下,全球影子银行的风险值得认真评估和高度关注。

  第二,与发达经济体高杠杆率、多重证券化不同,我国影子银行业务的发展是在金融深化和金融脱媒的宏观背景下发生的。我们国家的影子银行和发达国家的影子银行是完全不同层次的问题。我国的影子银行业务与金融逐步深化和金融脱媒趋势是有关联的,基本上没有高杠杆率、多重证券化等问题。

  第三,在监管制度安排方面,影子银行的规模和业务归属并不是重点,我们应注重分析其形成机理、运作模式、与正规银行信贷的关联性等问题,准确判断其风险实质以及对金融体系稳定性的影响。关于影子银行的监管制度安排,国内与国外讨论的问题不太一样。发达国家主要讨论怎样降低杠杆率、增加透明度、降低风险的传染性等。而国内对哪些业务属于影子银行的问题讨论比较多。我认为,影子银行的规模和业务归属不是主要问题,不是当前的重点。我们应该按照FSB确定的影子银行监管原则来考虑监管制度安排问题,重点分析影子银行的形成机理、运作模式以及与正规银行信贷的关联程度。这样我们才能判断影子银行的风险实质,以及它可能对我们国家金融体系稳定性产生的影响。

  第四,我国在金融监测、金融监管、金融改革等方面仍面临诸多挑战。

影子银行概念的演变及其复杂性

  影子银行并不是严谨的学术概念,没有普遍被认可的定义。昨天,我们和欧洲、美国的学者进行了交流,我发现,大家讲的影子银行不是完全一致的概念。从实际情况来看,各个国家的影子银行业务具有各自不同的实体、活动。原因在于,影子银行业务演化的速度比较快。危机之后,传统的领域——如回购市场、对冲基金等——产生了很多新业务,危机之前最初讨论影子银行时并不包括这些业务,现在则要包括这些业务,因为它们对金融体系的系统性影响在增加。由于影子银行业务一直在演化,我们没有办法对其进行严格定义。

  Paul McCulley在2007年提出影子银行概念时,使用的就是描述的语言:由杠杆率较高的非银行投资管道、工具和结构组成的无所不包的一盘字母汤(the whole alphabet soup of levered up non-bank investment conduits, vehicles, and structure)。他当时讨论的主要是结构性融资(structure finance)的各种融资通道、工具和结构安排(SPV),以及资产证券化的全业务流程。SPV、CDO、CDS是最初的影子银行业务,McCulley开玩笑说,这是一盘字母汤。

  FSB(Financial Stability Board,金融稳定理事会)是协调全球监管机构的机构。FSB在2011年4月的报告“Shadow Banking: Scoping the Issues”中,提出了一个广义的影子银行概念:任何在正规银行体系之外的信用中介机构和信用中介活动(the system of credit intermediation that involves entities and activities outside the regular banking system)。这个定义涵盖的范围非常广。在提出这个概念的同时,FSB的这个报告同时说明:各个国家应该根据自己的情况来确定影子银行的范围。它给出了广义的概念,实际上是把裁决的权力交给了各国的监管机构。

  FSB还在那个报告里提出了比较狭义的影子银行概念:常规银行体系之外,易引发系统性风险或监管套利的信用中介活动和机构,特别是那些包含期限或流动性转换,引发不适当的信用风险转移和一定程度杠杆累积的信用中介活动和机构(a system of credit intermediation that involves entities and activities outside the regular banking system, and raises i) systemic risk concerns, in particular by maturity/liquidity transformation, leverage and flawed credit risk transfer, and/or ii) regulatory arbitrage concerns)。这个概念划定的影子银行有几个特征:第一,它们在常规银行体系之外;第二,它们容易引发系统性风险,特别是当它们引发期限和流动性的转换、杠杆的增加、信用风险的转移时;第三,它们会导致监管套利。FSB的这个狭义概念对影子银行的特征做了进一步的描述。但是,即便如此,各个国家也不能据此就清晰划定哪些是哪些不是影子银行。

  美联储在2010年对影子银行做了一个定义:从事信用、期限和流动性转换,且无明确中央银行流动性支持或公共部门信用担保的金融中介机构(financial intermediaries that conduct maturity, credit and liquidity transformation without explicit access to central bank liquidity or public sector credit guarantees)。与FSB描述的影子银行特征相比,美联储的这个定义添加了两个新的特征:一是影子银行不能明确得到央行的流动性支持;二是影子银行不被公共部门信用担保所覆盖。在这个概念里,有没有央行流动性支持、有没有被存款保险制度覆盖,成为区分影子银行的重要依据。

  美联储的这个定义也有问题,例如,货币市场共同基金被划为影子银行机构,但这类机构其实一直受到SEC的监管。昨天,美国专家跟我们讨论时也提到这个问题,他们说,这一块是目前最令美国头疼的问题。美联储将证监会监管的机构纳入影子银行的范围,它可能不是按照有没有受到监管来界定影子银行的。由此我们可以看到,不同国家对影子银行的界定有不同的考量。

  影子银行业务并不完全在正规或有监管的机构之外。这样的业务有三类:一是银行的表外业务,目前多数国家主张,将银行表外业务划为影子银行,至少是要认定这一块与影子银行相关;二是证券借出回购业务,在西方,商业银行是这个市场最主要的参与者;三是我们上面谈到的货币市场共同基金。

  这类业务的存在说明,影子银行不能完全按机构进行切分。按机构切分是分不清楚的,我们不能将新兴机构界定为影子银行,而将传统机构划在影子银行之外,因为受到严格监管的机构与新兴没有受到监管的机构之间会有业务关联。不能按机构划分影子银行,使得影子银行的界定变得很复杂。

  按机构划分影子银行是不适当的,那么,我们是否可以按业务或工具来划分影子银行,以有无资产证券化作为依据呢?有资产证券化的业务或工具划为影子银行,而没有资产证券化的业务或工具划在影子银行之外?资产证券化是衡量影子银行的一个重要标准。但这样做也会有一些问题,例如,有一些业务不是商业银行信贷,也不是对商业银行信贷的替代,它们应该被界定为影子银行业务,但它们不需要资产证券化的支持。

  除了机构的角度、业务的角度,还有一些其他的划分影子银行的标准,但也都存在争议。第三个划分标准是有无监管,第四个划分标准是有无央行流动性支持和存款保险制度覆盖,第五个划分标准是是否替代和发挥了商业银行主要功能,这是比较早被提出来的标准,但后来的讨论忽视了这个标准。最初人们讨论影子银行,主要是关注它们是否起到了传统商业银行的作用,是否改变了货币流通的速度,影响了货币供应量,成为了商业银行的“影子银行”。

全球加强影子银行监管的改革实践

  人们对影子银行业务利弊的权衡,主要有四个角度。第一,影子银行是新兴业务,缺乏监管,或者监管不太充分;第二,某些影子银行活动的目的是监管套利;第三,部分影子银行活动具有经济价值,它们能在正规商业银行活动之外提供一定流动性或者融资渠道,也有分散风险的作用;第四,因为缺乏适当监管,影子银行可能导致新的系统性风险。

  从2011年到2012年,FSB发布了四个关于影子银行的报告,分别是2011年4月的“Shadow Banking: Scoping the Issues”、2011年10月的“Shadow Banking: Strengthening Oversight and Regulation(Recommendations of the Financial Stability Board)”、2012年11月的“Strengthening Oversight and Regulation of Shadow Banking:A Policy Framework for Addressing Shadow Banking Risks in Securities Lending and Repos”(Consultative Document)、2012年11月的“Global Shadow Banking Monitoring Report 2012”。FSB去年11月份发布的两个报告,第一个是关于处理证券回购中影子银行风险的政策框架,讲到影子银行监管的一些原则;第二个是监测报告,估计到2011年底,全球影子银行的规模为67万亿美元。

  FSB提出了影子银行监管的五个原则:一是监管措施要重点关注影子银行的外部性和风险;二是监管投入的资源要与影子银行可能产生的金融系统风险相匹配;三是监管措施要前瞻性地关注并适应新出现的风险;四是监管措施的设计和实施要考虑到国际监管标准一致性的要求;五是监管者要加强对监管政策的评估和审查。

  FSB建议加强五大领域监管:一是降低正规银行和影子银行系统之间的“溢出效应”;二是降低货币市场基金的“挤兑”风险;三是评估并降低其他影子银行主体的系统性风险;四是评估证券化的风险;五是降低担保性融资(如回购)的风险。FSB提出的这五大领域,是当前全球的主要风险领域,在美欧等主要经济体,这五大领域的风险尤其突出。而对新兴市场国家来讲,这五大领域的风险并不是最主要的影子银行风险。

  全球加强影子银行监管的改革实践,主要是在对冲基金、资产证券化产品、货币市场基金、债券回购等几大领域。

  (一)对冲基金

  对于对冲基金,IOSCO(International Organization of Securities Commissions,国际证监会组织)在2009年6月22日公布了监管规则,提出全球的对冲基金都必须在监管当局注册,并向监管当局披露足够的信息。IOSCO又在2009年9月14日公布了《对冲基金投资最佳市场实践相关事项的国际监管标准》,针对零售投资者参与对冲基金投资引发的投资者保护问题,重点从对冲基金投资的流动性风险管理方法、基金投资事前以及投资期间的尽职调查等方面制定了监管标准。这个文件的重点一是流动性风险管理方法,二是投资前以及投资期间的尽职调查。

  美国2010年7月通过《多德-弗兰克法案》(Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act),也提出了对冲基金监管的具体措施:第一,制定“沃尔克规则”(The Volcker Rule),规定银行最多只能运用不超过自身一级资本的3%的资金投资对冲基金和私募基金。第二,规定管理资产规模超过1亿美元的对冲基金必须到美国证监会(SEC)注册,并定期报告资产数量、杠杆水平、交易信息和资产组合等关键信息;资产规模低于1亿美元的对冲基金由各州政府监管。第三,对管理10亿美金以上的投资顾问的薪酬安排作出新规定,从薪酬制度方面防止他们从事不恰当的高风险行为。

  英国的14家主要对冲基金在2007年10月正式组建了对冲基金标准管理委员会。2008年1月,该委员会发布了对对冲基金实施约束管理的《对冲基金标准》(The Hedge Fund Standards),后来又做了修订,形成了信息披露、准确估值、风险管理、治理架构、股东行为等五大方面的行业标准。2009年3月18日,英国金融服务局(FSA)发布特纳报告(Turner Review),指出监管者应获得包括对冲基金在内的主要非监管类金融机构的信息,以便评估系统性风险,并明确提出将直接监管抵押贷款和信贷衍生品等金融产品,而不仅仅是监管相关金融企业。英国现在强化行为监管、产品监管,所以,他们要监管抵押贷款,直接对房屋抵押贷款做行为监管,对信贷衍生产品也实施行为监管。

  欧盟对对冲基金的监管主要体现在2010年11日通过的《另类投资基金经理指令》(Alternative Investment Fund Managers’ Directive,AIFMD)中,该法案于2011年7月正式生效。根据这个指令,欧盟境内对冲基金资产超过1亿欧元的管理人原则上都需要获得许可;申请许可时,管理人需提供全面的信息,保证其满足各项风险控制要求;管理人应持有至少12.5万欧元的最低资本,若资产估值超过2.5亿欧元,则须按比例(超过部分的0.02%)增加最低资本(最多不超过1000万欧元)。但普华永道2012年11月的一项调查表明,距2013年7月已不足一年时间的情况下,在被调查的44位另类投资基金经理中,85%尚未启动针对AIFMD的合规执行计划。

  (二)资产证券化产品

  对于资产证券化产品,IOSCO和BCBS(巴塞尔银行监管委员会)在2012年11月FSB《加强监测和监管影子银行》征求意见稿中,共同提出推动资产证券化的监管改革建议,包括几项措施:第一,加强对保留额度(Retention)的监测;第二,加强证券化产品发行方的信息披露,如对原资产开展压力测试的结果及情景分析等;第三,鼓励证券化产品的标准化。

  2009年7月,BCBS发布新资本协议正式修订稿,对新资本协议框架下资产证券化的风险防范提出修改建议。主要提出了四项要求:提高对资产证券化产品风险的认识;重新审定再证券化的风险权重;对外部评级设置额外限制;加强流动性便利的监管。

  美国按照IOSCO和BCBS的要求,对资产证券化产品的监管提出了新的要求,主要体现在《多德-弗兰克法案》以及SEC的《Regulation AB修正案》中,主要包括以下四个方面:第一,确立资产证券化产品的风险留存要求。资产证券化产品的发行人需持有他们打包或出售的债务中至少5%的份额,且不得转让,不得对冲风险。第二,限制银行自营业务,拆分银行的高风险掉期交易业务。第三,实施衍生品交易中央结算制度。第四,加强对信用评级机构的监管,一是降低信用评级机构和其客户之间的利益关联程度;二是鼓励投资者内部建立评级标准,以降低对信用评级公司的依赖;三是拟建立一个新的半官方性质的机构,以解决信用评级行业内普遍存在的利益冲突问题;四是赋予了投资者对信用评级机构的起诉权。

  (三)货币市场基金

  对于货币市场基金,IOSCO在2012年11月FSB的《加强监测和监管影子银行》征求意见稿中,从监管、定价、流动性管理、净资产价值、信用评级、信息披露、与回购的关系等方面提出了一些新的建议。

  货币市场基金是美国影子银行的最大问题,至今仍未得到很好的解决。《多德-弗兰克法案》对货币市场基金的相关要求包括:第一,把货币市场基金的最大加权平均到期期限从90天缩短到60天;第二,更频繁地披露基金组合,包括组合持仓的月度报告和逐日盯市。第三,提升货币市场基金持有证券的信用质量。第四,首次对货币市场基金必须持有的流动资产设置了明确的标准,要求货币市场基金必须将10%的资产投资于国债以应对每天的赎回需求,同时要求将20%的资产投资于1周内到期的证券;要求货币市场基金对组合进行强度测试以确保流动资产能满足预期的赎回要求。第五,赋予基金董事会权利以确保货币市场基金公平而有序的赎回。2012年,SEC 主席玛丽•夏皮罗(Mary Schapiro)公布了对货币市场基金进行“第二轮”结构变革的计划。SEC尝试加强货币市场基金的监管,通过允许货币市场基金的资产净值浮动而变得更像投资基金,并通过增加资本缓冲而使货币市场基金变得更像银行。但这引起了激烈的争论,并受到了以Investment Company Institute为代表的行业组织的抵制,目前SEC对货币市场基金进行结构性变革的计划已暂时中止。昨天,中美交流的时候,有美国专家专门提到这个问题。

  (四)债券回购

  对于债券回购,2012年11月,FSB在《加强监测和监管影子银行》征求意见稿中,针对证券借贷和回购提出了13条改革政策建议,包括加强市场数据的收集以检测大型机构杠杆水平的变化,推动市场的透明度,更加审慎地评估押品的价值,推出措施降低该类交易的“顺周期”性等。这些措施的核心是降低债券交易的顺周期性;其次是对价格进行评估,也是为降低系统性风险所做的努力。

  美国将债券回购市场的改革重点放在“三方回购市场”(Tri-Party Repo Market),因为这部分约占美国全部回购市场的50%-70%。2010年5月,纽约联储就三方回购市场的风险和改革建议发布白皮书,其主要目的是降低市场参与者对三方回购中介日中信用(Intra-day credit)的依赖度,同时推动市场参与者提升在回购交易中的信用风险和流动风险管理水平,增强市场透明度,以及降低借款方违约的可能性及其对市场的不良影响。

对影子银行规模的估计

  FSB在2012年年底发布的报告中,估计2011年末全球影子银行资产规模为67万亿美元,超过2008年年末的59万亿美元的水平,甚至高于2007年的62万亿美元。这给我们一个印象:影子银行还在发展。

图1:FSB估计的全球影子银行资产规模(单位:万亿美元)

 
 
数据来源: FSB, Global Shadow Banking Monitoring Report 2012

  根据FSB的测算,以资产证券化为主的结构性融资工具的资产规模在2007-2011年期间减小了约40%,是收缩最明显的一类影子银行业务,但其他影子银行业务大多仍在增长。欧美影子银行监管最重视的领域是对冲基金。据统计,全球对冲基金市场规模在2010年初回到2万亿美元,超过2007年的最高峰时的1.7万亿美元,2013年初更是达到惊人的2.25万亿美元,创历史新高。欧美债券回购市场在2010年就已经整体超过了危机前的水平。全球货币市场共同基金2011年的规模约为4.7万亿美元(其中美国2.7万亿美元,欧元区约1.5万亿美元),虽然低于2007年5.8万亿美元的最高峰,但仍然大大超过2005年约4万亿美元的规模。

图2:美国货币市场共同基金增长情况

 
 
数据来源:美联储、美国经济分析局、作者计算

  我刚才说到,全球在影子银行监管方面做了很多探索。我们当然不能以规模的大小来判断监管有没有问题。但在影子银行规模扩大的情况下,我们也难以判断,危机之后,影子银行导致的系统性风险到底是提升了还是降低了。在这方面,我们目前还没有看到权威的分析。

主要结论

  在这个简单的报告中,我想说明以下几个问题:

  第一,全球影子银行的监管还在逐步探索之中,监管原则的落地有诸多障碍,包括市场基础设施滞后、监管者能力不足、利益集团的阻力,等等。

  目前的市场基础设施不能帮助监管者收集足够的信息。监管者面临的情况与以往不同,难以准确分析系统的风险,这对监管者是非常大的挑战。例如,对冲基金会按要求向监管当局上报一些信息,但这些信息和商业银行的资产负债表传达的信息是完全不一样的。这是2008年、2009年我们和英美监管当局双边会谈时讨论比较多的问题。他们将信息收集起来,信息越来越多,却没有办法有效处理。

  利益集团的阻力体现在美国货币市场共同基金中,SEC的主席想搞结构化改革,但很快就搁浅了。当然,利益集团的阻力不一定完全是负面的,他们可能是从市场培育、市场发展的角度考虑问题,是为了更多发挥这个市场的作用。

  第二,全球影子银行的系统性风险亟待检测和评估,在全球量化宽松的环境下,这尤其重要。IMF已经发出警告,在全球量化宽松的情况下,系统性风险可能会增长。我认为,相当大一部分系统性风险存在于影子银行体系中。

  第三,影子银行的监管需要市场参与者的共同努力,需要大家一起探索建立有效的、一致的监管支柱。FSB强调推动全球监管的一致性。对于商业银行的审慎监管,巴塞尔委员会建立了最低资本要求、监管者监督检查、市场纪律等三大支柱。那么,在影子银行监管上,我们有没有可能建立几个主要监管支柱?有了这样的支柱,各国的监管标准就可以逐步靠拢。

  第四,目前较为现实的取向还是强化体系内的风险管理、建立必要的防火墙以及适度将高系统性影响的业务纳入监控范畴,必要时强化监管。我举两个这方面的例子。

  第一个例子是中国银监会“8号文”(《中国银监会关于规范商业银行理财业务投资运作有关问题的通知》)。“8号文”对商业银行投资于“非标准化债权资产”做了一些规定,提出了一些指标要求,意图实现资产隔离。

  第二个例子是美国三大监管机构(FED、OCC、FDIC)发布的最新版《杠杆贷款监管指引》。这个指引特别强调,商业银行涉及高杠杆贷款、SPV时必须审慎。美国发出这样的监管指引,和当前的量化宽松是有关系的。监管者没有办法对全部影子银行实施直接的监管,那就强化商业银行体系的监管。这对我们是一个很重要启示。

  第五,新兴经济体应该继续呼吁发达国家强化其影子银行监管,避免其溢出效应。

  全球影子银行67万亿美元资产中,绝大部分在欧美,新兴市场国家的影子银行资产规模并不大,中国约有0.4万亿美元,只占其中的0.6%。这个口径主要包括不受监管的那部分民间借贷。虽然中国的影子银行规模小,但发达国家却表示了担忧,最近路透社发表了相关文章;一些评级机构也说,中国的影子银行隐藏了一大块高风险业务。对于他们的说法,我非常不赞同。我们国家的影子银行,绝大部分活动是信贷类或者替代信贷类的融资活动,并不是很复杂。现在有人说,中国解决好影子银行问题是对全世界的贡献。我说,发达国家把自己的影子银行问题解决好,才真正是对全世界最大的贡献。我认为,发达国家应该评估危机之后自己影子银行的脆弱性,评估系统性风险是增加了还是降低了。

注:

[1]本文是作者在“2013 • 中国金融四十人五周年庆典暨专题研讨会” 平行论坛之银行专场“影子银行的风险与应对”上的主题演讲,中国金融四十人论坛秘书处整理,经作者审核。


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