政策要大变,才能将PM2.5降到30
马骏
中国金融四十人论坛成员
[ 2013-06-25 ]

摘 要

  为了使空气质量达到安全水平,我国政府必需大幅改变现行的能源、汽车、环境、税收、政府补贴与公共交通等政策。

  世界卫生组织规定的年均PM2.5浓度第二阶段过渡目标为25微克/立方米,而我国主要城市的PM2.5水平经常超过该标准几倍。今年1月中旬,北京更录得接近1000的PM2.5指数瞬时值。空气污染导致了对人民健康的严重威胁,使公众迫切要求政府采取强有力的措施治理污染。最近,环保部已经宣布,力争在2030年前全国所有城市达到空气质量二级标准,其中包括将所有城市的PM2.5的年均值降到35 。我们的研究发现,由于各城市的污染程度明显不同,如果要将大多数城市的PM2.5的年均值都降到35,这些城市的平均PM2.5至少要降到30。

  我们建立了第一个用于模拟行业政策与公共政策对PM2.5影响的定量模型。基于该模型,我们发现,如果目前的煤炭、汽车、资源税、环保税费、公共交通政策不改变的话,是无法达到2030年将全国城市平均PM2.5降到30的目标的。这是因为,目前许多行业政策和财税政策是与国家的环境容量和减排目标相矛盾的。这些政策如果继续下去,不但无法达到减排目标,甚至还会继续加剧空气污染。

  我们所建立的定量模型的一个主要目标,就是保证所模拟的各行业政策与PM2.5减排目标的一致性。在进行了一系列的定量模拟分析之后,我们建议,为了实现2030年的PM2.5减排目标,应该大幅改变目前政策,采用如下一组新的行业发展和环保政策目标:

  1.大幅降低未来4年的煤炭消费增速,使我国的煤炭消费量在2016年见顶(而目前业界对这一时点的平均预期是2025年左右),在2017-2030年间将煤炭消费量减少22%;

  2.通过使用各种煤炭清洁技术,使每吨煤炭消费的污染排放在未来18年中降低约70%;

  3.通过实行严格的燃油和汽车排放标准及提高燃油效率,使每辆汽车平均污染排放降低约80%;

  4.将清洁能源(天然气、核电、水电、风电及太阳能)占一次能源消费的比重从目前的13%大幅提高到2020年的27%和2030年的46%;

  5.将2030年乘用车保有量控制在2.5亿辆(而目前的“专家”预测为4亿辆左右),使乘用车保有量的增速从过去5年的年均20%大幅削减至今后18年的年均6%;

  6.大幅提高铁路和地铁的规划里程,部分替代高污染的公路运输。建议在未来8年中,将铁路总里程提高约60%,将地铁总里程提高4倍;并在2020至2030年间,进一步将铁路里程提高约60%,将地铁里程提高约230%。

  要实现以上提出的大幅度结构调整和增长模式的变化,必须实行一系列更加强硬的改革措施,尤其是财税政策改革。我们建议的财税措施包括在几年之内将煤炭资源税的税率提高5至9倍,将对SO2和NOX等排放物征收的环境税费标准提高1至2倍,在主要城市实行汽车牌照拍卖制度以将乘用车保有量的年增速在几年内降到单位数,将对新能源的财政补贴占财政支出比重提高一倍,加速淘汰不符合国家排放标准的老旧车辆,在北方城市推广集中供暖模式,将新批准的火电发电厂设置在中西部人口密度较小的地区,推广节能汽车和工业建筑业中的节能科技,在建筑业施工中实行更严格粉尘控制标准等。

  本文还研究了我们提出的政策组合对行业、经济增长、财政赤字、通胀的影响。结论是,如果实行这些措施,与基准情景(不改革情景)相比,煤炭和汽车行业的增长率将明显减速,但天然气、核电、风电、铁路、地铁建设和有关装备业的增长将明显提高。这个政策组合因此对总体经济增长的影响有限,仍然与今后18年内GDP年均增长6.8%的目标相吻合。换句话说,在保持可接受的经济增长率的前提下,可以通过上述政策组合明显改善经济结构和环境的可持续性。

  对财政来说,我们提出的提高煤炭资源税税率、提高对排放物征收的环境税费标准、在主要城市实行汽车牌照拍卖制度等措施将带来更多的财政收入,这些新增收入足以满足财政对清洁能源补贴的增加。因此,上述改革不会增加财政赤字。对消费者来说,如果实行我们提出的改革措施,煤炭、电力、天然气、汽油、汽车等价格将有所上升。但是,我们用可计算一般均衡模型的模拟表明,这些价格变化对CPI的最终影响为每年0.1%左右,是完全可以承受的。

  要推行我们所设想的政策变化,肯定会面临多方面的阻力。这些阻力主要不是来自于技术层面,而是来自于许多部门、地区、企业和消费者的既得利益。要确保PM2.5能够在2030年达标,最高决策者须亲自牵头、协调,乃至迫使有关部门接受大幅调整后的行业目标和相关政策变化。只有这样,我国城市百姓才有望在18年后生活在清洁的空气之中。

 

报告全文:政策要大变,才能将PM2.5降到30

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