改革开放以来，中国经济取得了巨大成就。但由于经济结构长期失衡的累积，目前中国经济面临着诸多严峻挑战和复杂问题。解决这些问题的关键就是城镇化。然而，现有的资金供给渠道难以完全满足城镇化建设中巨大的资金需求，因此发展和完善我国地方债券市场，筹集资金弥补城镇化建设缺口，对我国城镇化建设有着重要的现实意义。

一、推动城镇化建设的背景

　　近年来，我国经济保持平稳较快增长，但经济结构的诸多方面都存在着失衡问题，这是制约我国经济持续发展的一个难题。从需求的角度来看，这些问题主要表现为：总体上内需与外需的失衡，内需方面投资需求与消费需求的失衡、投资需求内部产业结构的失衡、消费需求内部政府和居民消费主体结构的失衡以及城乡消费结构的失衡。

　　（一）从内外需求的结构看，与发达国家相比，我国国内消费市场份额相对狭小，经济增长对外部需求的依存度较高。据统计，中国进出口额占GDP的比重从2001年的20%上升到2011年的49.99%，大大高于美国、日本等国家20%左右的水平。

　　（二）从投资与消费需求的结构看，近年来，在投资大幅增长的情况下，消费需求占GDP的比例持续下滑。2011年消费占GDP的比重下降至34.88%，较上年下降了0.33个百分点。消费需求占GDP的比例不仅远低于世界60%的平均水平也低于亚洲国家的平均水平。

　　（三）从投资需求结构看，经济增长主要依靠第二产业的带动，经济社会效益较高的第三产业发展缓慢。2011年，第二产业对GDP的贡献率为51.6%，而第三产业为43.7%。第三产业对GDP的贡献率不仅低于同期发达国家如美国的79.6%，也低于发展中国家如印度的54.7%。除此之外，大企业、优势行业、上市公司等资金投向集中，文化产业、绿色产业、中小企业、民生领域等资金有限；大中城市信贷资金投放多，农村地区获取资金较难。

　　（四）从消费需求内部看，近年来，居民消费需求增长滞后于政府消费需求增长。2011年，居民消费支出与政府消费支出分别比上年增长17.18%和19.23%。农村居民人均纯收入保持了较快的增长速度，但是与城镇居民人均可支配收入之间的差距进一步拉大。2011年城镇居民与农村居民人均收入绝对差距超过1.48万元，较上年增加0.16万元，两者之间收入比达到3.13:1。

二、城镇化是解决经济结构失衡促进经济可持续发展的内在要求

　　城镇化是我国经济社会发展的必然趋势和重要内容，只有城镇化彻底发展起来了，中国才能真正地走向以内需为主，才能够解决经济结构中的诸多失衡问题，才能为我国经济保持长期良好发展势头提供强大支撑。

　　城镇化可以长期有效地支撑我国经济保持良好发展势头。根据测算，未来10年中国还有大约1.2亿人进入城市，每增加一个城市人口，城市基础设施建设投资大约需要10万元，增加1.2亿城市人口，就需要12万亿元的基础设施建设投资。同时，目前我国城镇人口占比刚刚迈过50%的大关，若城镇化率每年提高一个百分点，将近20年后才能达到70%的城镇化水平。

　　城镇化可以驱动消费增长。居民从农村转移到城市，其消费倾向和消费结构都将发生变化，今后几年，我国还有几千万农村人口将进入城镇，会对消费形成更强大的带动作用。

　　城镇化还可以提高要素积聚程度，提高要素生产率，进而提高经济总供给；城镇化有助于促进产业结构升级，实现经济发展方式转变，有利于缩小城乡、区域、社会阶层之间的差距，有利于推进和谐社会的建设。

三、发展地方债券市场是推动城镇化建设的重要路径选择

　　（一）主要融资渠道难以满足城镇化需求

　　作为地方政府筹集资金的一个主要部分，2011年地方融资平台融资总额约占全社会各项贷款总额的15%，地方政府融资平台导致的投资结构失衡和金融风险加大已成为影响金融稳定运行的较大问题。

　　地方政府对于“土地财政”的过度依赖，一方面不利于稳定房价，另一方面严重透支未来收益，加大了经济运行风险。

　　银行贷款的短期性和城镇化建设的长期性不匹配，还存在成本高、面临较大通胀风险和无法对信用主体进行有效监督等问题。

　　股票市场融资的门槛高、规模有限、融资能力波动较大，难以满足城镇化建设资金需求。

　　（二）债券市场融资具有比较优势

　　地方政府发行债券，是实行分税分级财政体制国家的普遍做法。如英国、美国、德国和日本等国家，地方政府债券在其财政收入及债券市场体系中都占有重要地位。目前，发展地方政府债券市场也已成为新兴工业化、新兴市场国家以及其他一些发展中国家的政策重点。

　　地方政府债券作为地方政府发展的一种潜在有力工具。它的作用主要表现为：可以弥补地方财政收支缺口，为关系重大民生的基础设施建设筹集资金；降低地方政府的隐性债务风险，让资金运用更有效率；使地方政府的融资选择具有更大的灵活性；有助于实现金融市场与金融工具的创新，拓宽居民投资渠道。

　　债券市场发展迅速，融资发展空间大，融资成本低；债券产品种类多，发行期限长的特征可以较好地匹配城镇化的资金需求特点。

四、债券市场的国际经验借鉴

　　西方发达国家金融支持城市化发展的总体趋势是：政府财政性资金支持比例逐渐缩小，主要集中于重大的、非盈利的领域；市政债券融资手段的重要性不断提高，市政债券市场在全球市场的比例总体上呈现迅速发展势头。美国的地方政府债券市场十分发达、制度建设最完善、交易量最大，有许多值得我们借鉴之处。

　　（一）税收减免政策。美国对市政债券的利息收入实施所得税减免政策。同时，税收减免政策也降低了市政债券的发行成本，为扩大融资规模创造了条件。

　　（二）定价机制与信用评级。美国市政债券的发行利率完全由市场决定，到期收益率与违约风险、流动性风险以及税收因素有关。专业信用评级机构会给市政债券进行信用评级，进行评级时主要考虑地方政府整体社会经济环境、总体债务结构、预算政策的稳健性和管理能力、税收收入及构成比例等因素。

　　（三）市政债券信用增进与保险制度。在美国，由债券保险公司对市政债券进行信用增进。债券保险商通常也会利用各种再保险工具降低市政债券投资风险。

　　（四）多元化投资者层次。美国市政债券投资者主要包括银行业机构、共同基金、保险及个人投资者。其中，个人投资者和共同基金的持有比例均稳定在30%以上；保险公司持有比例在15%左右。

　　（五）信息披露制度。在美国的债券市场中，发行人除了披露财务、业务等信息以外，还要披露历史信用记录，包括银行贷款偿还情况、贷款集中度、历史信用违约记录以及高管人员的信用记录等。同时，债券发行人必须及时、定期公布和更新披露信息。

　　（六）风险监控框架体系。为了防范和控制地方政府债务风险，美国逐步形成了以法律法规为基础，以信息披露为核心，以规模控制、信用评级、风险预警、危机化解等为手段的风险监控框架体系。

五、对策建议

　　新型城镇化建设巨大的资金需求需要完善的债券市场。借鉴国际和我国改革开放三十年来的发展经验，债券市场的良好发展需要建立起新型的债券机构体系、完善信用风险管理体系、统一的债券市场监管体系和明确的债券发行定价机制。

　　（一）建立起新型的债券机构体系。新型债券机构体系应同时解决城镇化建设中的资金使用及资金来源问题。

　　在资金使用方面，建议按地域成立东部基金、南部基金、中部基金、西部基金和北部基金等5家大型债券基金管理公司，利用地域优势进行债券的产品设计、发行及投资管理等。

　　在资金来源方面，建议按行业成立3家专业化的债券承销机构，针对城镇化进程中的资金缺口，引入各方资金，包括保险资金、社保基金、养老金、住房公积金、企业年金、国外机构投资者等。

　　（二）完善信用风险管理体系。构建以信用评级制度、信息披露制度和债券保险制度为内容的信用风险管理体系。

　　建立起地方债务的信用评估体系，根据各地的风险和政府信誉引入差别化的利率。同时引入国际权威评估机构参与评级，从地方政府的地方经济发展水平、财政收支水平和结构、地方财政管理和行政效率、地方财政负债水平等五个方面进行量化分析与定性界定。

　　要建立和完善相应的信息披露制度，从法律上加以明确和规范，提高违法违规成本。同时，建立畅通、有效的信息披露通道，使投资者能够方便、及时地了解到相应的信息，做出相应的投资决策。

　　完善债券保险制度。在债券的发行环节中，积极引入专业的债券担保机构，降低和分散债券投资风险。同时对债券担保机构的准入、业务发展和投资进行严格的监管。

　　（三）建立统一的监管体系。要实现债券市场的统一监管，形成合力来促进债券市场快速、健康发展。

　　统一债券市场的监管规则。各种债券市场规则的制定和监管职能的履行应该以尊重投资人、筹资人的自主权为出发点，在此基础上保证信息的充分披露，保证交易的公开、公正、公平。

　　设立专门的债券监管机构。从现有的各个主管部门中把债券注册发行和监管的具体职能独立出来。借鉴美国经验，可以考虑由人民银行和证监会联合组成统一的监管机构，对债券的发行和交易进行统一监管。

　　（四）明确债券发行定价机制。实现债券发行利率的市场化定价机制，主要根据债券的资信等级、风险大小等因素来确定债券利率水平，并使其能体现不同地方政府在经济基础、财政状况、金融生态环境、偿债能力，政策扶持力度和发展潜力、基础设施等方面存在的差异。