欧债危机以来，法国财政状况不佳、经济竞争力下降、增长乏力等问题凸显，其国债失去了“AAA”评级。2012年9月末，法国政府出台了2013年预算案，提出有关2013年将财政赤字与GDP之比控制在3%以内、2017年实现财政平衡的目标，受到各方密切关注。现将该预算案主要内容、法国财政整固面临的挑战，以及我们的初步意见报告如下。
一、法国财政基本情况和财政整固主要措施
（一）法国财政收支和公共债务基本情况
近几年，法国每年财政收入约为GDP的50%，支出约为GDP的56%。2011年，法国财政收入10148亿欧元，支出11185亿欧元；赤字1036亿欧元，为GDP的5.2%，这比2009年的7.5%有较大幅度下降，但仍分别高于欧元区4.1%、欧盟4.5%的整体水平。2012年，法国减赤难称理想，1-8月，法国中央政府除特别账户以外的财政赤字同比未出现明显下降，即使纳入特别账户，该时段中央政府财政赤字的下降也仅相当于GDP的0.25%。如果这种状况持续，2012年全年财政赤字的下降约为GDP的0.47%，低于0.7%的原定目标[1]。
2011年，法国公共债务与GDP之比为85.8%；2012年1季度，该比重升至89.2%，超过同期欧元区88.2%的整体水平，在区内各国排第五[2]。
由于财政赤字过高，法国继2003年之后，2009年再次进入了欧盟“过度赤字纠正程序”（EDP）。2010年底，法国议会批准了《2011-2014年公共财政计划法案》，控制公共支出和中央向地方转移支付，提高退休年龄，提高所得税和资本利得税税率等。2011年，法国财政赤字降到了GDP的5.2%。
（二）2013年法国预算案主要内容
9月28日，法国2013年预算案出台。这份被奥朗德总统称之为“30年来最为严厉”的预算案，计划削减超过360亿欧元的财政赤字，调整幅度约为GDP的1.9%，使2013年财政赤字与GDP之比降至欧盟要求的3%，2014、2015年该比重分别降至2.2%和1.3%。法国还希望2016年实现结构性赤字为零的目标。
法国财政整固主要措施：居民和企业将分别贡献约100亿欧元新增财政收入，包括居民利息、红利、卖房收入等资本利得适用所得税税率，提高财产税，减少企业税收减免等；削减公务员工资、军费、政府投资等政府开支100亿欧元，同时医疗保障支出增幅将限制在2.7%，以节约24亿欧元[3]（见表1）。增税措施将马上开始实施，削减开支则分阶段进行。预计2017年，法国税收与GDP之比将比目前水平提高2.4个百分点，政府开支与GDP之比则降低2.4个百分点。
表1：2013年法国预算案主要措施
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表1：2013年法国预算案主要措施
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增加税收措施
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项目
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内容
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规模
（亿欧元）
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增加居民税收约47亿欧元，社保缴费提高30亿欧元
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增加利息和红利税收入
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20
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增加资本利得税收入
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10
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15万欧元以上收入适用45%税率
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3
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抚养一个孩子的免税收入额从2300欧元降到2000欧元
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5
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100万欧元以上收入适用75%税率
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2
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增加财产税收入
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10
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减少低收入人群税收
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-3
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增加社保缴费覆盖范围
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30
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增加企业税收约88亿欧元，社保缴费提高10亿欧元
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利息费用抵税比例降至85%
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40
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资本利得税调整
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20
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减少以前年度亏损冲抵
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10
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调整企业所得税缴纳时间
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10
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提高保险公司资本金补充基金退出税
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8
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增加社保缴费
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10
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23亿欧元的其他增税措施
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环保税有关措施
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2
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住宅税有关措施
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3
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减少税务欺诈
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10
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红利税有关措施
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8
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增加税收合计：
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198
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减少支出措施
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项目
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内容
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规模
（亿欧元）
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降政府经常开支
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冻结工资增长，减少政府运行费用
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28
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减少国防开支
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减少军费
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22
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减少政府投资
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重新审查基础设施、监狱建设等项目
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12
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减少地方经费
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冻结中央对地方财政转移的增长
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18
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其他措施
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减少政府豁免等
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20
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减少支出合计：
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100
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二、法国财政整固面临的挑战
尽管法国财政整固力度较大，但普遍认为，由于该国经济增长乏力，税制不尽合理，财政增收空间有限且可能产生较大副作用，而减少公共支出困难重重，法国实现财政减赤目标面临较大挑战。
1、经济增长难如预期，影响减赤目标的实现。
法国政府预算案中，2013年经济增长预期为0.8%，普遍认为过于乐观。目前，法国经济较为低迷，截至2012年二季度，连续三个季度环比零增长；法国央行近日预计，三季度法国经济将环比萎缩0.1%。下一阶段，世界经济增长乏力、欧债危机的影响将持续显现，尤其是作为法国第二、第三大出口国的意大利、西班牙经济不断萎缩，将影响法国出口。同时，法国增加个人和企业税收、减少公共开支，短期内势必影响经济增长。UBS、花旗、巴克莱等机构对法国2013年经济增长的平均预测仅约为0.3%，甚至不排除法国经济出现收缩。这将影响法国财政收入达标，削减支出将变得更加困难，预计法国2013年财政赤字与GDP比重难以实现3%目标，实际值可能在3.1%-3.7%。
2、提高税收尤其是个人所得税和财产税、企业税和社保缴费的空间有限，还可能产生较大副作用。
一是2013年预算案侧重加税而非减支，使已经较高的整体税负变得更加难以承受。2011年，法国财政收入已超过GDP的一半，该比重在欧元区内仅低于芬兰，显著高于欧元区整体水平（见表2）。同年，法国税收与GDP之比在欧元区列第五。法国不断增税，尤其是继续倚重直接税，将影响居民消费信心和企业投资意愿，进一步恶化法国的就业和经济形势[6]。较大范围的增税还可能提高国内整体物价水平，削弱法国经济的对外竞争力。
表2：2009-2011年部分经济体财政收支、公共债务与GDP之比
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表2：2009-2011年部分经济体财政收支、公共债务与GDP之比
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年份
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2009
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2010
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2011
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国别
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欧元区
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法国
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德国
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欧元区
|
法国
|
德国
|
欧元区
|
法国
|
德国
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财政收入
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44.8
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49.2
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44.9
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44.7
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49.5
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43.6
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45.3
|
50.7
|
44.7
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税收
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24.5
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25.4
|
23.2
|
24.5
|
25.9
|
22.3
|
24.9
|
27
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23
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社保收入
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15.8
|
18.8
|
17.3
|
15.6
|
18.6
|
16.9
|
15.7
|
18.8
|
16.9
|
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财政支出
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51.2
|
56.8
|
48.1
|
51
|
56.6
|
47.9
|
49.4
|
55.9
|
45.6
|
|
政府消费
|
5.7
|
5.6.
|
4.8
|
5.7
|
5.8
|
4.8
|
5.5
|
5.5
|
5
|
|
人员工资
|
11
|
13.5
|
8.0
|
10.8
|
13.4
|
7.9
|
10.6
|
13.2
|
7.8
|
|
社保支出
|
23.4
|
25.5
|
26.2
|
23.4
|
25.6
|
25.5
|
23.1
|
25.6
|
24.5
|
|
财政赤字
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6.4
|
7.5
|
3.2
|
6.2
|
7.1
|
4.3
|
4.1
|
5.2
|
1
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公共债务
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79.9
|
79.2
|
74.4
|
85.3
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82.3
|
83
|
87.2
|
85.8
|
81.2
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资料来源：Government finance statistics，Eurostat，May 8, 2012.
二是个人所得税、财产税率偏高，存在一定缺陷，可能影响就业和经济发展。法国个人所得税率在欧洲一直处于较高水平，最近几年欧元区受困国被迫进行力度较大的财政整固，其个人所得税率上升较快，超过了法国的水平（图1）。由于个人所得税和社保缴费较高，法国个人税收楔子（Tax wedge，雇员个人所得税、社保缴费与雇主社保缴费之和减去雇员所获得的社保支付）较大，不利于扩大就业。2009年，法国个人税收楔子之高，在OECD国家中排名第四，在欧元区国家中仅次于比利时、德国，列第三；但如以家庭为单位计算，则法国的税收楔子大于德国。[7]2013年预算案继续提高社保缴费规模，将使法国税收楔子进一步上升，不利于提高个人就业的积极性。同时，对富裕人群提高税收，特别是100万欧元以上的收入适用75%的税率，这是欧元区最高水平，可能迫使法国富人移民海外，最近已有这一迹象。他们虽然人数较少，但掌握的资源较多，若纷纷离开，不但有关税收难以实现，而且不利于法国经济发展。总体来看，虽然法国个人所得税税率较高，但由于仅覆盖约一半工作人口，2008年该税收对财政收入贡献较小（图2），继续提高个人所得税率事倍功半。此外，法国仍在征收已经过时的一般财产税（图3），这种税征收成本高，并不经济，还可能刺激居民金融资产外流。
图1：欧洲部分国家个人所得税最高税率
图2：2008年部分经济体财政收入构成
图3：2010年欧洲主要国家与财产有关的税收占GDP比重
三是企业税率较高，不利于鼓励投资和技术创新。目前，在欧盟国家中，法国企业法定税率最高[8]，且继续加重，与近年来欧盟其他国家企业税率呈下降之势正相反。相比德国等其他国家，法国企业税改革进展缓慢，企业法定税率和平均有效税率没有明显下降，影响企业扩大投资和生产的积极性。同时，企业的借款利息费用可享受较大幅度税收减免，导致法国企业偏爱债务融资而非股权融资，这不利于风险相对较大的小微企业发展和技术创新。[9]尽管2013年预算案降低了利息费用的税收抵扣比例，但该比例仍高达85%。
3、税制不尽合理，部分税源有待挖掘。
一是增值税还有较大提高空间。金融危机后，爱尔兰、西班牙、葡萄牙、意大利、希腊等国家均提高了增值税率，以弥补财政缺口。法国税收侧重于所得税、一般财产税、资本利得税等直接税（见图3），增值税工具一直未得到充分利用[10]。2012年初，时任总统萨科奇曾计划将增值税率提高1.6个百分点至21.2%，但奥朗德主政后，认为增值税公平性较差，中止了该计划，2013年预算案中也无调整增值税的内容。目前，法国增值税税率仅相当于欧盟中游水平，尚可进一步提高。
二是企业所得税税基较窄。法国对不同行业企业实行不同税率，减免较多，尽管企业所得税法定税率较高，但由于税制复杂，抵扣和减免项目较多，法国企业所得税收入占GDP比重不高，2008年仅为2.9%，低于OECD国家平均的3.5%（图2）；法国企业所得税隐含税基（企业所得税收入除以法定税率）仅为GDP的8.7%，远低于OECD国家15%的平均水平。通过扩大税基，可有效提高税收。[11]
图4：欧元区四大经济体财政支出与GDP之比相较2011年的变化
4、受政治经济制度因素制约，减少财政开支困难重重。
长期以来，法国财政支出占比较大，这一局面短期内难以明显改善。法国2011年财政支出占GDP的55%左右，且2012、2013年该比重还将分别提高约0.5个百分点。而德国、意大利、西班牙2013年公共开支占GDP比重均开始下降，尤其西班牙该比重将比2011年下降近4个百分点（见图4）[12]。根据2013年法国预算案，减支措施在未来五年分阶段实施，能否实现还存在较大问题[13]。
一是法国的政治经济体制决定了公共开支居高不下。法国人普遍不认可市场自我调节，一直强调政府干预，主张通过大规模政府支出和再分配调节经济，因此政府支出占GDP比重较高。同时，法国的权力集中在以总统为首的行政部门，而议会制衡较弱，各届政府往往倾向于增加公共开支，缺乏有效约束，偏左的社会党执政时更是如此。即使在欧债危机迫使法国削减开支、减少财政赤字的情况下，财政整固本身也很难获得选民认同，有关措施要打着促进社会再分配的政治口号才易推行[14]。
二是与政府在经济中发挥较大作用相适应，法国财政支出主要用于政府消费、人员工资和社会保障支出，这部分开支削减难度较大。2009-2011年，法国人员工资与GDP比重超过欧元区整体水平约2.5个百分点，超过德国约5.5个百分点（见表2）。2013年，法国公务员数量将仅下降1000人，相比2008年以来每年2-3万人的降幅明显较小。
三是法国经济不景气，增加减支的难度。在出口竞争力较弱、国内民间消费和投资也陷入疲软的情况下，法国将难以承受大幅减支对经济增长的负面影响。实际上，近期法国存在扩大财政支出的压力。2012年8月，法国失业率已达10.6%，失业保险等社会保障支出占GDP之比可能继续上升。同时，法国的银行对意大利、西班牙等国的敞口较大，一旦意、西局势进一步恶化，法国金融体系受到较大冲击，法国政府对本国银行的救助可能增加。地方政府的开支更难以约束。2003年法国进行了行政分散化改革，之后地方政府开支每年增长约5%，成为法国2005年以来财政赤字屡屡超标的重要原因。
四是人口老龄化将导致社保开支居高不下。2011年，社保支出占法国财政开支的比重高达45.7%。虽然法国人口老龄化不如德国等国严重，但也会导致养老、医疗等支出不断提高。法国社保制度改革进展缓慢，萨科奇总统任内，法国将法定退休年龄从60岁推迟到62岁，但奥朗德在竞选时曾提出，应将法定退休年龄再提前到60岁，这势必加大财政负担。[15]
三、初步结论和展望
综上，尽管法国出台了力度较大的2013年财政预算案，但由于经济低迷，税制不合理，过于依赖个人所得税、财产税和企业税收及社会保障缴费，增收空间有限，还可能产生抑制消费和投资需求、影响就业等副作用；同时，减少公共开支困难重重，普遍认为法国难以完成财政减赤目标。法国是欧元区第二大经济体，长期以来在欧洲政治经济发展中发挥举足轻重的作用。如果法国财政赤字居高不下，经济竞争力和综合国力不断下降，欧洲经济货币联盟的稳定发展将面临更大困难。
下一阶段，法国加大财政整固力度势在必行。重点需要采取的措施包括：进行税收体制改革，适当降低个人特别是年纪较大者、妇女等人群的税收楔子，鼓励其就业，同时减少社保缴费补贴和其他优惠，使社保收支状况免受影响；适当降低企业所得税率，鼓励投资创业，同时扩大企业所得税税基，继续降低企业利息费用税收抵扣等税收减免，保证企业所得税收入不受大的影响；提高增值税率，更多地从直接税转向间接税，促进就业和经济增长。为控制财政支出，应合理分配各级政府事权，控制地方开支增长；推迟法定退休年限，加强社保预算约束，提高社保体系效率；精简政府机构，减少人员经费支出[16]。
当前，一些因素有利于法国进一步进行财政整顿。奥朗德总统并非激进左派，而是奉行实用主义，他必然会正视现实，推进财政整顿。奥朗德所在的社会党拥有法国议会多数议席，有条件推动难度较大的财政整固和结构改革措施。
然而，法国财政整固也面临不利因素。目前法国国债利率极低，可能减弱法国深化改革的紧迫性。实际上，法国国债收益率低，很大程度上是由于市场认为法国与德国联系紧密，大量资金从南欧国家撤出，转投法国。一旦法国财政经济进一步恶化，法国融资成本可能大幅攀升，引发连锁反应。从政治角度看，社会党固然在议会占优势，但奥朗德是打着“促增长”而非“减赤字”的旗号才当选总统，如果经济不景气、财政紧缩政策不断出台，奥朗德和社会党的支持率可能急剧下降，这种情况已经发生。
总之，法国财政整固面临较大挑战，对本国及欧洲都有重大影响。在密切关注希腊、西班牙等南欧国家的同时，对法国更不能掉以轻心。
（作者：王信 蒋先明）
注：
[1]Debt Monitor: France making only modest headway，Marco Wagner，Economic Brief，Commerzbank，9 Oct 2012
[2]Eurostat newsrelease，Eurostat，23 July 2012
[3] France targets social security deficit，Market Watch，1 Oct 2012，
[4]France：Government targets 0% structural deficit in 2016，Fabrice Montagne，Barclays Economics Research，Oct 1, 2012
[5]Breakdown of taxes, spending freeze in French budget，Reuters，28 Sep 2012
[6]France：Austere 2013 budget，but over-optimistic GDP baseline；Juergen Michels，Citi Research，21 Sep 2012
[7]France: Selected Issues，Kevin Cheng，Article Four Consultation Report, IMF，July 8, 2011
[8]France Budget preview update，Amit Kara，UBS Investment Research，27 Sep 2012
[9]France: Selected Issues，Kevin Cheng，Article Four Consultation Report, IMF，July 8, 2011
[10]France budget：tax hikes this year，expenses reduction later；Amit Kara，UBS Investment Research，28 Sep
[11]France: Selected Issues，Kevin Cheng，Article Four Consultation Report, IMF，July 8, 2011
[12]France: New president’s first timid austerity measures，Janet Henry，Economics Europe，HSBC，12 July 2012
[13]France budget：tax hikes this year，expenses reduction later；Amit Kara, UBS Investment Research，28 Sep 2012
[14]France, the State, and globalization, Zaki Laidi, in Resolving the European Debt Crisis, Edited by William Cline, Guntram Wolff, Special Report 21, Peterson Institute of International Economics, March 2012.
[15]France sustainability report，IMF、G20，23 Nov 2011
[16]France sustainability report，IMF、G20，23 Nov 2011
