充分运用市场机制建立养老保障制度
陈文辉
中国金融四十人论坛成员
[ 2012-08-02 ]

  随着我国人口老龄化程度不断加剧,建立可持续的社会养老保障制度日益成为一个内涵丰富、意义重大的课题。正确处理政府与市场关系,充分运用市场机制,有助于形成“多层次”养老保障体系,增强保障水平和效率;也是适应国际养老保障制度改革发展趋势,破解我国养老保障难题,形成可持续的养老保障制度的重要手段。

一、国际养老保障制度改革的共同趋势

  在全球范围内,随着经济社会的发展,人口出生的减少和寿命的延长,人口老龄化的问题日益加剧,给现收现付制养老金体系带来了日益增大的财务压力。同时,世界经济整体增速放缓,养老保障制度的支付压力日益增大,居高不下的公共养老金支出给养老金体系乃至政府公共财政带来可持续发展的巨大压力。从上世纪七、八十年代开始,世界各国纷纷对其养老金制度实施改革。由于国情不同,各国养老保障制度改革的方式方法存在一定差异,但改革的目标基本一致,就是充分发挥市场机制的作用,通过市场的效率来弥补政府的不足和失灵,由政府、企业和个人共同分担养老责任,从而实现养老保障制度的可持续。

  各国养老金制度改革的趋势主要包括两个方面:一是政府削减公共养老金的待遇和支出,从养老保障的主要提供者逐渐转变为保证退休人员基本需求和弱势群体的最低需求。采取的主要措施包括降低社会养老保险的替代率、延长退休年龄、提高缴费率等。二是政府通过引导、规范和监管,推动建立多层次、多支柱的养老保障体系。采取的主要措施是给予税收优惠政策,鼓励企业为员工建立补充养老保险,鼓励保险公司等市场机构提供养老金产品和计划,帮助人们实现一定的收入替代,满足不同类型人群更高层次的养老需求。例如,英国政府希望在未来将基本养老金的比重由目前的60%调整到40%,德国希望个人养老保险占养老金的比重从10%提高到30%。

  2008年全球经济危机又进一步将养老保障制度的改革问题推到风口浪尖。欧债危机爆发的一个主要根源,就是以希腊为代表的欧盟那部分相对不富裕国家,政府对社会福利承担过高责任,以养老保险为主的社会福利支出给政府公共财政造成巨大压力,导致政府大量举债,从而降低了应对经济危机的能力,使经济社会发展陷入了困境。欧债危机的教训将促进欧洲各国加快养老保障制度改革的进程,对我们无疑会起到很好的借鉴和警示作用。

二、我国养老保障制度面临的挑战

  建立完善养老保障制度,可以化解社会矛盾,促进社会的稳定与和谐;可以消除人们的后顾之忧,形成扩大消费需求的长效机制,促进消费增长;可以发展和丰富老年产业,提高服务业供给能力,从而推动我国经济发展从主要依靠出口和投资向消费、出口、投资均衡发展转变,实现可持续增长。我国的养老保障制度从无到有,在改革发展过程中取得了显著成效,但近年来随着人口老龄化日趋严重、未富先老局面的快速临近,养老保障制度在可持续性方面面临着严峻挑战,突出表现在以下几个方面:

  (一)基本养老保险存在较大的养老金缺口。众所周知,包括世界银行、国内外研究机构、专家对我国养老金缺口都进行了测算,总的来看,数字都比较大。近10年来,基本养老保险的财政补贴超过1万亿元。同时,我国是世界上唯一一个老年人口超过1亿的国家[1],老年人口抚养比在2011年末已上升至12.23%,老龄化问题来得早、来得快,在持续升高的老年人口抚养比下,政府对基本养老保险财政“兜底”的压力巨大。

  (二)基本养老保险公平性不足。受社会经济发展水平、城乡二元结构、城乡和职业壁垒等多方面因素的影响,我国的基本养老保险制度在公平性方面有所欠缺。一是覆盖面不全。我国现行的基本养老保险制度按城乡和职业划分,包括城镇职工基本养老保险制度、城镇居民养老保险制度、新型农村社会养老保险制度,对于城镇未就业的居民和农民群体远未完全覆盖。二是制度碎片化。我国的基本养老保险制度呈现“碎片化”的局面,不同制度的待遇差距不断扩大,制度之间难以衔接。三是东西部待遇差距较大。受地区间经济发展水平和财政实力差距的影响,东西部地区在基本养老保险的待遇水平上存在较大差距,东部经济发达地区的待遇水平显著高于西部地区。

  (三)缴费比例较高,对企业竞争力产生影响。目前,我国基本养老保险的企业缴费率为20%,个人缴费率为8%,远远高出世界平均水平(为10%),也高于国际警戒线(为20%)的标准[2]。缴费率偏高加大了企业的成本,降低了企业的竞争力,养老保险基金来源的可持续性受到挑战。

  (四)养老保险体系发展不平衡。我国的养老保险体系初步搭建起了三支柱的框架,但发展极不平衡,第二支柱和第三支柱的发展受到多方面因素的制约,发展严重滞后。从覆盖人群看,2011年底,城镇企业职工基本养老保险覆盖率超过90%,企业年金参保职工只占参加基本养老保险人数的4%左右,商业保险的覆盖面更低。从替代率看,基本养老保险提供的平均替代率为45%左右,企业年金在较低的缴费率下替代率很低,商业保险的替代率几乎可以忽略不计。政府第一支柱占绝对优势的局面让国家承担了绝大部分养老责任的风险。

三、建立可持续的养老保障制度应当处理好政府与市场的关系

  国际养老保障制度改革的趋势和我国养老保障制度面临的现实挑战,都要求建立可持续的养老保障制度,必须协调处理好政府与市场的关系,充分发挥二者的优势和积极性,调动更多的社会资源,为广大人民群众提供有效的保障。主要体现在以下几个方面:

  (一)明确政府和市场在养老保障制度中的职能和分工

  养老保障制度可持续主要体现在两个方面,一是财政制度可持续,这是欧债危机给我们的重要启示;二是机制可持续,不断提高养老保障制度的运行效率。政府与市场是调节资源配置的两种不同机制,两者相辅相成、相互补充,最后均衡于保护社会公共利益。政府通常具有两种职能,一是替代市场,二是监管市场,前者强调政府要替代市场进行资源配置,后者强调政府只是市场的一个监管者,资源配置的主体仍是市场。为全体国民提供最基本的养老保障,这不是市场所能胜任的,是市场失灵的地方,也正是政府应当承担责任的领域;而对于基本养老保障之上的差异化保障需求,就应交给市场去做,由市场机制发挥基础的资源配置作用,政府对市场进行必要的监管和调节。政府的财力是有限的,只有明确政府和市场的职责分工,才是实现养老保障制度可持续的根本途径。

  (二)落实“广覆盖、保基本”,合理确定基本养老保险保障水平,实现财政可持续

  养老保障制度作为一项基本的民生政策,必须要体现政府责任和制度的公平性,平等对待不同地区、不同职业、不同代际的每个国民。我国人口绝对数量庞大,政府财力有限,这一基本国情决定了无论是城镇还是农村,基本养老保险的指导思想是“广覆盖、保基本”,满足广大人民群众最基本的养老需求。在具体工作中,保基本要与经济社会发展水平相适应,与各级政府财力相适应,既尽力而为又量力而行。只有合理确定基本保障水平,养老保障制度才能为国家财力所承受,才能实现可持续的目标。目前,我国基本养老保险的平均替代率在45%左右,对中低收入人群的替代率已经超过50%,无论是比照国际水平,还是对比我国政府的财政承受能力,这个替代率标准已不低。面对人民群众日益提高的养老保障需求,必须要大力发展二、三支柱,利用多层次养老保障体系解决养老需求和财政负担之间的矛盾,动员各方力量提高养老保障整体水平。

  (三)注重“建机制”,充分运用市场机制提高基本养老保险的运营效率,实现机制可持续

  养老保障制度同时也是一项经济制度,必然要注重提高运行效率。在基本养老保险领域,有些服务功能可以由政府通过购买来实现,借助市场提高效率,政府集中精力进行统筹规划、制定政策、筹集资金和行政监管等工作。这样可以切实解决“管办不分”的制度风险,保障资金的安全;可以减少机构和人员设置,降低政府自办的成本;可以引入竞争机制,享受优质的服务。基本养老保险的个人账户基金和社保基金的投资管理、经办服务、新型农村社会养老保险等工作都可以通过政府购买服务的方式,交给市场化运作的商业机构来经办。通过政府购买服务的方式,能够实现基本养老保险运营的成本更低、效率更高、服务更好、专业更强。

  (四)建立完善“多层次”养老保障体系,加大二、三支柱养老保险发展的政策支持力度,提高保障水平和效率

  从各国养老金制度改革的经验看,税收优惠政策是完善养老保障制度的重要杠杆,能够有效地促进企业补充养老保险和个人养老保险的发展。政府应在考虑财政收支的情况下,对商业养老保险、企业补充养老保险给予减免或延迟纳税的财税支持政策,促进二、三支柱养老保险发挥作用,促进养老保障体系的完善。

  近年来,保险业充分发挥在精算技术、风险控制、资金管理和服务网络等方面的优势,在多支柱的养老保险体系建设中发挥了重要作用。在基本养老保险方面,保险业参与了四川德阳和江苏宜兴新型农村社会养老保险试点工作的经办。在企业年金方面,截至2011年末,保险业在企业年金市场受托管理资产1377亿元,占企业年金法人受托业务的67%;投资管理资产余额1539亿元,占企业年金投资管理业务的46%。在个人养老保险方面,2011年,年金保险原保费收入1077亿元。《国务院关于推进上海加快发展服务业和先进制造业建设国际金融中心和国际航运中心的意见》提出在上海适时开展试点个人税收递延型养老保险产品试点,目前这项工作正在稳步推进。

注:

[1]第六次人口普查显示,我国60岁及以上人口为1.78亿人,占总人口比重为13.26%,65岁及以上人口比重为 8.87%。

[2]根据OECD对24个国家的养老保险缴费率的统计,世界平均缴费水平为10%,国际警戒线为20%。

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