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城乡统筹改革新思路
中国金融四十人论坛成员 范文仲 [ 2010-02-06 ] 共有2条点评

(一)

  2007年6月,重庆市和成都市被确定为全国统筹城乡综合配套改革试验区。国务院要求两市从实际出发,根据统筹城乡综合配套改革试验的要求,全面推进各个领域的体制改革,并在重点领域和关键环节率先突破,大胆创新,尽快形成统筹城乡发展的体制机制,促进城乡经济社会协调发展,也为推动全国深化改革,实现科学发展与和谐发展,发挥示范和带动作用。

  重庆和成都都是典型的“大城市带大农村”,地区发展差异很大,城乡二元结构矛盾突出,而设立城乡统筹综合配套改革试验区,就是要加快建立改变城乡二元结构体制机制,最终使农村居民、进城务工人员及其家属与城市居民一样,享有各个方面平等的权利、均等化的公共服务和同质化的生活条件。根据两市试验改革的总体方案,到2020年,重庆市城乡居民收入之比将由4:1降到2.5:1,农村基本公共服务超过全国平均水平,城镇化率达到70%;成都市人均地区生产总值达到10万元以上,工业集中度达到80%,城市化率达到70%(按户籍人口计),城乡居民收入比缩小到2∶1,城乡实现充分就业,城乡义务教育、医疗卫生、文化、社会保障、环境保护等公共服务实现均衡化发展,现代城市和现代农村和谐交融的新型城乡形态基本形成。

  两年来,重庆和成都围绕城乡统筹发展的总体目标,推行了一系列改革。重庆首先明确了城乡经济协调、劳务经济发展、土地集约利用三条主线,在全国率先建立城乡对口帮扶机制,通过“一圈两翼”资源联动,推进城乡经济协调发展;加强农民工就业培训,提高教育、卫生和养老保险水平,推进城乡劳务经济发展;创设农村土地交易所,推进农村土地流转和集约使用,发挥了很好的示范作用。成都市则设立了打造世界田园化都市的总体目标,在推动城乡一体化方面深入推进“三个集中”,深化城乡公共服务改革;在社会保障体制方面提出加快“全域成都、人人享有”的口号;在新农村建设方面建设“四大基础工程”、打造“五朵金花”示范区,并开始积极探索土地流转改革,取得了初步成效。

  过去两年里,除了重庆和成都之外,浙江、湖南、安徽等省市也在推进农业发展和城乡一体化方面进行了很多有益的改革。但是,当前各省市推进的统筹城乡改革仍然面临着一些共同的难题需要破解:一是改革的面铺得较广,重点难以突出。城市建设、对外开放、农业发展等各个经济领域都放在城乡统筹的大框子里,目标太多,齐头并进,改革的思路不清晰。二是改革缺乏具体的操作目标。一些宏观技术性指标如城镇化率、城乡居民收入比等操作性不强,和基层的改革实践难以结合,对各项改革创新缺乏一个明确的判断标准。三是指导统筹城乡改革的根本原则还没有确立,对哪些是常规性规章制度可以突破,哪些是政策底线不能触碰分辨不清,改革难以放手推进。

  我们认为,推动统筹城乡改革发展,首先要从中国经济发展的宏观趋势转变和新时代赋予共产党的政治使命两个角度来明确统筹城乡改革的主要目标,树立指导改革的基本原则;其次,要结合中国的基本国情和市场经济制度的特点,尤其是现代金融制度的效能来摸索改革的突破点;第三,在工作思路清晰和判断标准明确的基础上,充分放权、大胆创新,统筹安排各项改革方案,在时间和空间上突出重点、有序推进。

  思考一:统筹城乡改革发展的核心目标是实现农民共同富裕,提升农村地区经济发展水平

  (一)从中国共产党的政治使命上看,缩小地区和城乡差别、实现人民的共同富裕是我们党在新世纪最重大的工作任务。

  改革开放之初,邓小平同志针对当时中国存在吃大锅饭、搞平均主义的现状,提出“一部分地区、一部分人可以先富起来,带动和帮助其他地区、其他的人,逐步达到共同富裕”。改革开放30年来,内陆地区和农民群体为沿海城市经济的发展提供了巨大的资源和劳动力支持,成就了中国的经济奇迹。截至2009年末,中国经济总量已经接近世界第二位,城市的人均收入水平已经进入中等发达国家行列。但是,中国的改革也产生了巨大的社会成本:城乡差距进一步增大,衡量收入不平衡的基尼系数上升至0.47,已超过日本和北欧等西方发达国家,和我们的社会主义国家特性相背离。

  当前,居民收入分化、城乡二元分割已成为影响国家长治久安的重大因素,我党在新世纪的工作重点也将随之发生明显改变。改革开放的前三十年,讲效率优先,强调发展速度;在今后的三十年,就应该讲分配公平,强调社会和谐。这是中国社会经济发展的必然选择,也是中国共产党对人民作出的庄严承诺。

  重庆市和成都市都是集大城市、大农村、大库区、大山区和民族地区于一体,是典型的“大城市”与“大农村”并存,城乡二元结构矛盾突出。国家把统筹城乡改革试验的重任交予重庆和成都,表明了对两市政府的高度信任,也体现了对中西部发展的殷切期望。为了体现我党在新时期的工作重点转变,今后城乡统筹改革应该更加注重均衡发展和公平分配,在具体的改革实践中应该把实现农民的共同富裕作为工作核心。

  (二)从经济发展的方式上看,农民富裕产生的巨大消费能力将是支持中国经济持续增长的主要推动力。

  改革开放前三十年,国内经济高速增长,主要得益于外需和投资的拉动。金融危机后,中国经济面临全新的发展格局:出口的增速下降、投资的拉动难以持久,中国未来的经济增长必然要依靠消费拉动,而消费增长潜力最大的地区是农村。目前,农村的消费能力和城市差别很大,其根本原因在于农民的财富很少,信用卡、消费贷款等金融工具无法在农村推广,在城市可以通过融资购买的大件消费品,如家电、汽车等,很难在农村销售。如果统筹城乡改革能为八亿农民找到快速致富的途径,将在广大农村地区产生巨大的消费市场,中国的经济增长就能获得持续高速发展的新动力。

  从以上分析可以看出:统筹城乡改革发展的主要目标是缩小城乡差别,实现农民共同富裕,通过利用金融等现代市场经济工具,提升农村地区的消费和投资能力。判断城乡统筹发展工作成功与否的标准就是看改革之后本地区农民是否实现了共同富裕,而且这种富裕能否转换成为推动本地经济发展的消费和投资能力。

(二)

  统筹城乡改革的核心目标是实现农民共同富裕,利用现代市场经济工具增强农村地区的消费力和投资力。目前,实现农民致富主要有三条途径:一是靠发展多种经营,提高农业收入致富;二是靠加大政府的政策帮扶力度,增加财政投入致富;三是靠农民外出打工,增加工资类收入致富。现在,农村地区城乡统筹改革的主要思路还是依靠发展农业或争取政府企业的帮扶致富,受自然经济条件和政府财力状况的限制,这两种方式在中西部较难推广。另一条更为重要、更有普遍意义的农民致富方式应该是:通过改革创新,释放出大量的制度性能量,使农民的财富从无到有、从小到大,在短时期内大量增加农民的财产性收入实现致富。

  目前,部分地区在推进统筹城乡改革的过程中存在几个思想误区:

  一是认为农村地区GDP提高了就是搞好了城乡统筹。当前,GDP是衡量各级政府工作成绩的重要指标,在政府制定经济政策、实行宏观监控以及宏观经济分析方面具有重要意义。但是,城乡统筹改革不能只看区县的GDP高低。为了提升GDP,许多地方政府积极招商引资,大规模实行土地动迁,为了增加招商吸引力,只给农民低额的土地征用补偿金。尽管征地建厂后企业老板盈利了,政府的财税收入增长了,但农民的收入没有增加,农村地区的消费能力没有提升,这种发展仍然不能视为城乡统筹取得了成功。今后,衡量城乡统筹改革成功与否的关键不在于GDP的快慢,而在于这个地区的农民富了没有,基尼系数和财富的分配是更加分化了还是趋于平衡了。

  二是认为农民进城或集中居住就是城乡统筹。近期,一些地区政府花费巨资搞城乡统筹改革示范点,大力兴建农民集中居住的示范村。部分沿海省市积极推动农民向大城市、县城和中心镇转移,并为进城农民提供住房和社会保险,取得了一定成效。但是,此类改革需要巨大的财政投入,在中西部地区难以推广。此外,虽然农民集中居住后生活方式改变了,但如果收入水平不改变,单纯把户籍变为城市居民,将会在城市和城郊造成更大的社会问题,诸如出现城中村或类似巴西等南美国家的贫民窟。统筹城乡改革应该首先让农民富起来,富裕之后进不进城,只是农民自己的选择。农村生活方式的转变,重要的是带动消费和投资的增长,而不在于居住地点和形式的改变。

  三是认为生产性收入增加是农民致富的主要途径,农村土地改革就是承包地经营权流转,搞集约化经营。目前,农村的土地改革主要围绕着耕地和林地承包地的经营权流转来进行,不论是投资入股合作社,还是引进企业大户开发,其目的都是实现农林业的集约化经营,增长的是农民的生产性收入,过程比较缓慢。同时,耕地和林地的改革受制于国家保护耕地和林地红线政策的影响,用途很难改变,财富的价值较低,很难实现资本化。所以,在承包地经营权流转领域进行的土地改革很难解决农民的富裕问题,提升农民的财产性收入必需寻找其他路径。

  思考二:中国城市经济发展和重庆国企改革的经验表明,增加农民的财产性收入是城乡统筹改革的重要突破口

  最近十年,中国城市居民的财富和消费能力有了爆炸性增长,其中很重要的拉动力是房产和股票等财产性收入的急剧增加。例如,十年之前,在北京和上海拥有一套公有住房,价值很低,户均资产不超过十万元。房地产改革之后,城市居民的住房产权得以明晰,交易成为可能,原来低价值的住房通过房地产市场得以重新定价,价值剧增。现在北京或上海拥有同样的住房,价值可达百万元。房屋实现产权化之后,银行可以发放抵押消费贷款,城市居民购车、留学、国际旅游等不再是梦想,拉动了城市消费和相关制造业发展,成就了中国经济增长的神话。

  重庆国企的改革经验,也可以为城乡统筹提供新的思路。2002年以来,重庆国企组建了多家国有投资集团(“八大投”),形成政府主导、市场运作、社会参与的多元投资格局,成为重庆市政府基础设施投融资体制的新模式。在“八大投”成立之前,重庆市基础设施建设严重滞后。虽然国有企业拥有大量土地、建筑、路桥等资产,但产权不明晰,不能交易,无法形成投资力,基础设施投资大多依靠财政投入,进展缓慢。“八大投”成立之后,通过“五大注入”,把国有企业零散、静态的资产聚合在统一的平台,成为具有投资增值能力的资本,完成了国有资本从无到有、从财富向资本的飞跃。其后,重庆国企对金融部门进行了大力改造,改善了金融生态,提高了金融杠杆的撬动能力,通过“五大融资”模式,帮助国企资本迅速做大做强。重庆“八大投”的成功经验受到世行的高度重视和海外金融机构的关注。

  中国城市消费能力的大幅提升和重庆国企发展的经验提供了两点重要启示:一、原本缺少经济价值的财富在明确产权和实现流通之后,就可以转变成具有实际经济价值的资本,这种资本是通过制度变革从无到有产生的,是通过改革释放出的巨大资源。二、具有经济价值的资本在和现代金融工具结合之后,通过信贷和股份化等形式,就可以在很短的时间内使资本从小到大,转变为拉动消费和投资的巨大经济推动力。

  从这两点启示来看,帮助农民致富的关键是要进行制度性变革,使以前农民或集体所拥有的产权不明晰的静态财富,通过明晰产权、允许交易,形成市场价值,转化为巨大的财产性收入;同时,允许金融机构接受其作为抵押发放消费和经营性贷款,使巨大的财富效应变为拉动经济增长的实际消费和投资能力。

  利用金融工具推动土地改革在我国的台湾地区也有成功的经验。上世纪五十年代,退守台湾的国民党政权吸取在大陆失败的教训,在陈诚的主导下认真推行土地改革。台湾的土改经历了“三七五减租”、 “公地放领”、 “耕者有其田”三个阶段,其中最为重要的是第三阶段。在“耕者有其田”的改革中,为了保证每个农民都能获得耕种的土地,政府规定地主超过法定田地数额的土地一律由政府征购转卖给尚未获得土地的农民,政府以实物土地、公营企业股票和债券作为补偿。经过本次土地改革后,台湾的地主阶层从水泥、造纸、农林、工矿四大公司中获取了大量的股票,转变成为新的工商巨头,如台湾原来的四大封建地主——辜振甫、林伯寿、林犹龙和陈启清,就是依靠土地改革起家而成为台湾工商业的实力派。台湾当局通过公营企业股票换农地的政策,帮助台湾的土地资本迅速转化为工商产业资本,不仅迅速稳定了政局,还为六十年代台湾经济起飞奠定了基础。在大陆地区的农村土地改革中,也一定要重视金融的转换器和放大器的双重作用。

(三)

  毋庸置疑,农民最大的财富是土地。《宪法》第10条规定农村土地属于集体所有。农村的土地可以分为耕地、林地、建设用地和荒地,其中农村建设用地又可分为宅基地和集体建设用地。现行《土地管理法》和《农村土地承包法》规定农户对于耕地和林地拥有30年期限的承包经营权,对于宅基地等建设用地拥有无期限的长期使用权。当前的农村土地改革,大多围绕耕地和林地的承包经营权流转来推进,目的是提高农业生产率。由于土地用途受限,农民转让承包经营权的收益很小,无法改变贫困的状况,增加农民的财产性收入必须另寻途径。

  思考三:实现农村建设用地的产权化和资本化是城乡统筹的两项核心改革

  (一)农村宅基地和集体建设用地的确权和市场化流转将会极大地提升农户家庭的财富水平

  和耕地、林地相比,农民宅基地和集体建设用地的用途受限较少,流动性强,因而具有较高的潜在财富价值。但是,目前农村建设用地的产权不明,没有交易市场,资产价值很难形成,这种状况和房地产改革之前城市公房无价无市的状况如出一辙。借鉴城市房地产改革的经验,农村建设用地改革的第一步是确定产权,使无法利用的财富变为产权明晰的农户资产。土地改革的试点地区首先要加强地籍管理和基础测绘工作,明确每家农户宅基地的界别权属,合理分配公共拥有的村庄建设用地,并发放具有法律效力的权属证明。

  据统计,全国农村建设用地的总量约2.7亿亩,5倍于城镇建设用地,分布零散。近些年随着农村青壮年人口外流,农村很多房屋空置,土地利用效率很低。以成渝为例,重庆地区农村居民点用地537万亩,成都地区共有农村建设用地139万余亩,两地区农村人均建设用地面积均超过150平方米,远远超过城市水平,其中近80%是宅基地。守着如此巨大的土地财富,由于没有流动性,农民无法用其提高自己的收入水平。要改变这种现状,就必须允许农户在保留基本的居住使用面积之外,剩余的宅基地使用权可以进行市场化交易。同时,对农民共同拥有的集体建设用地,可以尝试股份化分配,在集体建设用地之上发展的产业或交易转让产生的收益都要按照股份进行分配。部分农民搬离本村居住时,其股份可以在集体内部进行转让。

  与此配合,应建立信息更加透明、功能更加完善的土地交易市场,确定农村建设用地的价值。重庆和成都两市在2008年先后成立了重庆农村土地交易所和成都农村产权交易中心。重庆农村土地交易所自2008年12月挂牌成立以来,积极开展以农村建设用地复垦而产生的“地票”指标交易。据中国国土资源报报道,截至2009年底,重庆农村土地交易所共交易地票54宗,总计13500亩,成交金额12.89亿元,最高成交单价达到14.33万元/亩,开创了土地交易的先河。成都的农村产权交易中心先期以农村承包地经营权流转为交易重点,近期也开始尝试城乡建设用地增减挂钩的“地票”交易。据新华网报道,2009年12月28日,成都大邑县、邛崃市国土局在成都农村产权交易中心以15万元/亩的价格,成功转让建设用地挂钩指标5212.8亩;蒲江县则以2.5万元/亩的价格,成功转让耕地占补平衡指标1000亩。

  但是,目前重庆和成都的农村建设用地交易机制还有待改进:首先,地票的发放范围仅限于已经复垦后通过验收的农地,尚未复垦的农村建设用地无法纳入交易;同时,地票的价值仅包括农地复垦后,用于城乡建设用地增减挂钩的用途置换指标价值,土地本身的使用价值并不在内。今后,应进一步扩大土地交易的范围,不仅包括和城乡建设用地增减挂钩的复耕农地指标,还应将土地改革试验区内其他农村建设用地的产权流转纳入交易;地票的价值分类也要进一步细化,除了用于城乡建设用地的增减挂钩的指标价值外,还应包括土地本身的使用价值。

  农村建设用地改革除了明确产权、培育交易市场之外,还要积极打造农村的国有土地储备机构,开展对集体建设用地的综合整治。这类机构可以在原区县投融资开发公司的基础上打造,应具有三种职能:一是作为市场主体,参与农村土地市场的交易活动,同等价格下具有优先收购和出让权,帮助确立和稳定农村建设用地的市场价格;二是具有区县农村建设用地集中储备和整体开发的功能,通过土地复耕、空间置换、建设农民公寓等方式,推动农民集中居住,实现农村耕地集约化经营;三是参与农村土地投融资活动,化解金融风险。

  (二)通过开展信贷抵押和土地信托等金融创新,使农民的财富转化为拉动经济的消费和投资力。

  现阶段统筹城乡的金融创新尚集中在设立村镇银行、建立农业担保、开展小额贷款等业务。由于农户缺乏合格的抵押品的核心难题没有化解,金融机构对农户放贷的额度和规模都较小,农村地区银行机构的存贷比普遍很低,导致金融机构开得越多,农村资金流向城市的越多,形成了“农村资金反哺”的怪现象。其实,农村金融改革的重点不在于农村金融机构开设的多少,而在于解决信贷风险的难题,切实提高农村地区的存贷比,吸引更多的资金用于农村和农业的建设发展。

  农村金融的一项核心改革是逐步推动以农村土地为抵押的信贷业务。目前受到《担保法》的限制,银行无法接受农村的土地作为担保抵押,中等额度的贷款业务难于开展。虽然近期部分区县正在尝试对耕地和林地开展抵押贷款业务,但国家对此类土地的用途规定了严格的限制,一旦出现坏账,银行无法处理作为抵押品的土地,金融风险很大。农村建设用地的土地改革推行后,在试验区内,农户宅基地变成了产权明晰、可以交易的信用资产,金融机构就可以发放土地抵押贷款,积极拉动农户消费能力。如果出现坏账,银行可以将抵押的农村建设用地资产打包卖给区县的国有土地储备机构集中储备,降低金融风险。金融监管部门可规定只有在试点乡镇布点的金融机构才可以发放农村建设用地使用权抵押贷款,鼓励金融机构下乡提供金融服务,其吸引力将远远超过贴息减税等财税优惠政策。通过积极推进围绕建设用地使用权的金融创新,将大大加速农村建设用地资本化的进程。

  为推动农业集约化发展、引导农村人口进城居住,应设立新型的土地信托机构。当前中西部农村的大部分青壮年人口已迁移到城市打工居住,但由于户籍制度的限制和城市就业生活的不稳定性,很多农民“离土不离乡”,依然选择保留农村的承包地的宅基地作为最终形式的社会保障,城市打工的大部分储蓄收入也用于在农村建房。这就形成了一种矛盾的现象:一方面,农民工在城市租住狭小简陋的住房,缺乏必要的社会保障;另一方面,农村的大量新房常年空置,部分农地出现撂荒,造成社会资源的极大浪费。为了化解这种矛盾,应该尝试在农村成立新型的农村土地信托机构,将土地的收益权和处置权进行分离。农民进城或从事其他非农产业工作后,如果不选择宅基地和承包地在市场一次性转让,可将自有土地交与农村土地信托机构代为管理。农村土地信托机构负责农地的经营和集约使用,每年收取一定的管理费用,土地经营管理所产生的收益归农民所有。脱地农民在城镇的就业生活稳定之后,其信托资产可以在市场转让。这种新型农村金融机构的设立将会产生深远的影响:一是为脱地农民提供了稳定的收益来源,农村土地的信托收益权成为一种新型的社会保障工具,解决了进城的后顾之忧,有助于推动城镇化的进程;二是土地信托机构具有处置权,开展农村土地的集中管理,解决了土地分割和撂荒的难题,将大大提高农村土地的利用效率;三是农村土地的收益权和处置权分离后,脱地农民和土地的关系将只是一种市场化的金融信托关系,这种联系更为灵活,也为未来城市资本下乡投资开辟了广阔的空间。

  综上所述,城乡统筹改革的突破口应为通过土地改革提高农民的财产性收入,具体的操作路径包括两个环节:一是确定农户宅基地和集体建设用地使用权的权属,形成交易市场,推动上市流通,实现农村建设用地的产权化;二是推动金融创新,建立建设用地抵押贷款的金融制度,设立农村土地信托机构,使土地资产变为信用资产,利用金融杠杆,放大财富效应,推动中国农村消费和生产的发展。

  选取农村建设用地的使用权作为土地改革的突破口至少有以下五大优点:一是没有触动18亿亩耕地的红线,不会危及中国粮食安全;二是农民仍然拥有耕地经营权,生存的底线有保障;三是农民保留基本的住房用地,不会流离失所;四是国家不用新增投入,金融工具创新之后,会带动更多的社会资金进入农村,基础设施和社会保障制度建设可以更多地利用市场化的资金。五是农民家庭财产性收入上升后可以自由选择生活和居住方式,富裕后的农民转为城市居民可以避免贫富分化带来的社会问题,农民工的问题自然解决。

  但是,必须认识到,农村的改革也将会对现有体制和生活方式带来一系列冲击。首先,《土地管理法》关于农村建设用地的相关条款将被修改,《担保法》对农村宅基地使用权的抵押限制会被突破。其次,政府的财税收入结构将会发生重大变化,在改革的初期,土地出让金的收入将会下降,农民富了,政府穷了,需要开辟新的财税来源以维持对基础设施和社会保障建设的投入。第三,城市服务业的劳动力来源将会紧缺,相应的生活服务成本将会上升,城乡的生活差异水平将会降低。但是,从社会公平和经济发展的角度来看,这些变化都是合理的,也是中国社会发展的必然方向。中国未来的财富分配结构将会从藏富于国向藏富于民转化,广大农民在为中国经济腾飞辛劳付出之后,也会和城市居民一样分享到社会经济发展的成果。


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