TPP的金融内涵及风险挑战
范文仲
中国金融四十人论坛成员
[ 2016-03-22 ]

  2015年10月5日,美国、日本、加拿大、澳大利亚、墨西哥、马来西亚、新加坡、智利、秘鲁、新西兰、越南和文莱12国经贸部长联合发表声明,宣布《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP,以下简称《协定》)谈判结束。2015年11月5日,新西兰、美国先后公布了《协定》全文。根据已公开的情况看,这是一个贸易自由化水平较高、内容涵盖领域广泛、执行要求严格的自贸协定。

一、《协定》达成的相关背景

  《协定》前身是《跨太平洋战略经济伙伴关系协定》(TPSEP),由新西兰、新加坡、智利和文莱四国于2005年7月正式签署,旨在促进亚太地区的贸易自由化。2009年11月,美国总统奥巴马在访问日本期间对外宣布美国参与《协定》谈判。此后,秘鲁、越南、澳大利亚和日本陆续加入《协定》谈判。目前,正式签署《协定》的成员国共12个,经济总量占全球经济比重达40%,超过欧盟。

  《协定》是在美国主导下达成的亚太地区最具规模的综合性自贸协议。对美国而言,主导并推动《协定》达成具有重要的战略、经济和地缘政治意图。

  《协定》首先有助于提高美国在亚太地区的经贸竞争力,巩固其在全球经济中的主导地位。通过利用并强势主导《协定》谈判,美国得以重新制定国际贸易和投资新规则,设定高标准,并在规则制定过程中充分体现本国的意愿,扩大自身的竞争优势。美国期望《协定》能够有助于其分享亚太区经济的高速增长带来的红利,增加其在亚太地区的出口额,提升其贸易性产业尤其是制造业的竞争力,进而促进国内经济增长、提高就业和巩固其在全球经济中的地位。

  《协定》也有助于提升美国在亚太地区的地缘政治影响力。近年来,亚太区域经济整合进程明显加快,形成了“10+1”(东盟与中国)、“10+3”(东盟与中日韩)、“10+6”(东盟与中日韩、印度、澳大利亚和新西兰)等经贸合作机制,而美国被排除在这些机制之外。美国试图通过《协定》重新塑造并主导亚太区域经济一体化整合进程,同时削弱中国、日本、韩国在亚洲区域的经济和政治影响力,最大程度上实现自身在本地区的战略利益。

  同时,《协定》被美国视为用来遏制中国发展、阻止中国崛起的新工具。美国总统奥巴马明确表示,不能让中国设计规则。美国借助亚太地区现有的各种政治力量,特别是把与中国存在领土争端的日本、菲律宾、越南联合起来,对中国形成压力。同时,《协定》将中国排除在外,约束了中国的发展空间,对中国构成了战略威胁。

二、《协定》的基本内容

  《协定》文本部分共30章,内容涵盖货物贸易国民待遇和市场准入、技术性贸易壁垒、投资、跨境服务贸易、金融服务、商业人员的临时入境、电子商务、政府采购、国有企业和指定垄断、知识产权、劳工、环境、监管一致性、透明度和反腐败、争端解决等领域。《协定》附件部分附有包含国有企业在内的不符措施清单。

  《协定》具有五个显著特点:一是要求全面市场准入,即消除或大幅削减涉及所有商品和服务贸易以及投资的关税和非关税壁垒;二是确立新的区域合作模式,促进区域生产和供应链网络的发展合作;三是纳入新兴议题,解决数字经济、国有企业治理等新的贸易挑战;四是倡导包容性贸易,促进中小企业发展和帮助成员国加强贸易能力建设;五是搭建区域经济一体化平台,吸纳亚太地区其他经济体加入。

  《协定》主要内容包括:货物贸易方面,原则上要求各方取消所有产品关税,其中绝大部分工业品关税将在《协定》生效后立即取消,仅允许个别敏感产品通过降税期等方式满足缔约方需求;服务贸易方面,要求各方采用负面清单方式实施开放,即除列入负面清单中的不符措施外,必须全面开放服务市场,特别是金融和电信领域需作出高水平开放承诺;投资方面,要求各方给予外国投资者准入前国民待遇,采用负面清单方式扩大开放,建立投资者与东道国争端解决机制,允许投资者将争端提交国际仲裁;国有企业方面,要求各方确保国有企业的交易决定以商业考虑为基础作出,行政部门应平等对待国有企业与私营企业,不得向本国国有企业提供非商业性的帮助;电子商务方面,要求各方确保互联网信息和数据自由流动,不得对企业提出服务器本地化或公布源代码的要求(金融服务领域可通过约定条款、审慎例外或纳入不符措施豁免该项要求),禁止对跨境电子传输征收关税。此外,《协定》涉及的大部分领域均适用于争端解决机制,包括劳工、环境等敏感议题,一旦一国有违反《协定》的行为,可能面临其他缔约方的惩罚。

  目前,《协定》各方正加紧完成法律文本核对、翻译等技术性收尾工作,将力争在2016年年初正式签署。根据各国法律的普遍要求,各方需在《协定》签署后提交本国国会或议会审议批准才能付诸实施。鉴此,《协定》正式生效时间预计最早在2017年以后。在吸收新成员加入方面,《协定》规定,将对任何亚太经合组织成员及其他国家或单独关税区开放,申请加入方需经现有缔约方一致同意且完成各自国内法律程序后,才可正式启动加入《协定》的谈判。

三、《协定》中金融服务相关内容

  (一)与金融服务相关的章节及条款

  《协定》设有相对独立的金融服务章节,其中嵌入了投资章节和跨境服务贸易章节的部分条款,如最低待遇标准、武装冲突与内乱下的待遇、征收与补偿、支付和转移、拒绝给予利益等,其他未嵌入内容则不适用于金融服务领域。由于行业特殊性,金融服务章节还就争端解决程序作了一些特殊规定。除本章节修订内容外,《协定》争端解决章节的其他内容都适用于金融争端解决。此外,《协定》的定义、国有企业、竞争政策、监管一致性等通用性章节也适用于金融服务领域。

  《协定》的附件部分附有单独的金融服务不符措施清单,按国别列示了各成员国保留的监管限制。在其他行业和国有企业不符措施清单中,涉及所有部门的措施也将适用于金融服务领域。

  金融服务章节共有22个条款和5个章节附件。本章节条款包括:一是适用性规则,如定义、范围;二是约束性规则(即需要遵守的义务),如给予国民待遇和最惠国待遇,禁止施加市场准入数量限制,允许跨境购买金融服务和从事本地尚未出现过的新金融服务,不得对高级管理人员和董事会成员施加国籍限制等;三是约束性规则的例外,如违反特定义务的不符措施清单,以及金融审慎、货币信贷及外汇政策、关联方及附属机构资金转移限制、反欺诈措施等例外规定;四是机制性或程序性规则,如承认、磋商、争端解决等;五是行业实践新领域规则,如支付和清算等。

  本章节附件为各成员国对部分领域适用情形的特殊约定,以平衡相互间市场环境及发展水平的差异,包括:附件一为各成员国对跨境贸易的承诺,涉及顾问和附属金融服务、提供和传输金融信息和数据;附件二为各成员国对特定领域的承诺,涉及组合投资管理、信息转移、邮寄保险服务、电子支付卡服务、透明度考虑等;附件三为对越南不符措施的过渡期安排;附件四为各成员国金融监管机构列表;附件五为对文莱、智利、墨西哥和秘鲁面临违反最低待遇标准仲裁的过渡期安排。

  (二)对金融服务开放程度的初步评价

  单从文本内容看,《协定》在金融服务领域的开放程度较高,其金融服务章节在世贸组织《服务贸易总协定》金融附件和金融谅解的基础上,吸收了美国《双边投资协定(2012年范本)》内容,借鉴了近年来国际上高水平缔约及争端解决实践,引入了负面清单模式和投资仲裁机制,展示了金融服务规则发展的新趋势。为有效平衡市场开放与政府实施金融管理的需要,《协定》还设置了较为完整的例外规则体系。

  然而,由于《协定》初始成员国较多且发展程度不一,其金融服务内容与美国近来积极推行的高水平贸易投资规则相比仍存在一些差距,是各方相互妥协的结果。主要体现在:一是对条款约束内容作出限定,如争端解决程序不适用最惠国待遇等,一定程度降低了条款约束水平;二是投资者与东道国争端解决机制作用有限,只有与最低待遇标准等投资章节嵌入条款相关的金融服务争议才能通过投资仲裁机制解决,其他的适用国家间争端解决机制;三是赋予成员国差异化实施的灵活性,如章节附件中的特定承诺及过渡期安排;四是部分成员不符措施相对较多,如马来西亚和越南的不符措施均达20余条。

四、《协定》对中国金融发展的影响

  (一)设定国际贸易的新规则和高标准,对深化改革、扩大开放提出更高要求

  《协定》制定了国际贸易的新规则和高标准,被美国及其他成员国称为“21世纪贸易协议的标准模式”。较之于以往的自由贸易协定,《协定》的确在自由化水平、涵盖领域及纪律要求方面均有明显的提升。其新规则和高标准不仅体现在自由贸易方面(减少关税和非关税壁垒),还体现在增加了“公平贸易”内容,包括知识产权保护、劳工标准、环保标准、竞争政策、补贴、资本账户和金融自由化等。与此同时,《协定》还包含了对国有企业限制和对中小企业发展促进的标准,也涵盖了多哈谈判中没有进展的服务贸易、投资、竞争和监管等内容。

  一方面,无论《协定》能否最终通过成员国国内审批程序而生效,其设定的高标准和新准则都将成为未来自贸区谈判的参照标准,从而对中国各类行业开放带来潜在压力。可以预见,在未来的双边和多边谈判中,劳工权利、绿色环保标准、国有企业限制、促进服务业自由化等议题的谈判将会加快,对我国经济体制和法规制度带来影响。特别是在服务业领域,美国在《协定》谈判中重点关注的快递、金融服务、电子支付、电子商务、电讯服务、视听服务和知识产权等领域将成为未来双边与多边贸易投资谈判的焦点,这对中国提升现代服务业发展水平和管理水平提出了更高要求。

  另一方面,从发展的角度看,《协定》关于消除国有企业垄断、加强知识产权保护、开放政府采购市场、提高规则透明度、改革外资管理体制、提高劳动和环境标准、促进服务业自由化等内容,均体现了21世纪全球贸易规则的发展趋势和社会进步方向,与我国全面深化改革、扩大对外开放的长远目标相一致。

  (二)短期内对我国外贸出口造成压力,长期可化解影响

  《协定》是当前亚太地区最重要的自贸协定之一,其内部市场和供应链规模达到27万亿美元,约占全球经济总量近四成,占世界贸易总量近三分之一。从短期看,《协定》生效后将使成员国间贸易往来享有更优厚的条件,由此带来的内部市场效应和贸易转移效应将对中国对外贸易形成某种程度的冲击。

  从中长期来看,我国可借助推进实施一系列国家宏观战略和贸易投资谈判等方式降低和抵消《协定》的负面影响。一是党的十八大提出加快实施自由贸易区战略,十八届三中、五中全会进一步要求以周边为基础加快实施自由贸易区战略,形成面向全球的高标准自由贸易区网络。目前,我国与《协定》12个成员国中的9个国家已签署或正在开展自贸协定谈判,比如中澳自贸协定、中日韩自贸协定及区域全面经济伙伴关系协定(RCEP,涵盖东盟10国以及中国、日本、韩国、印度、澳大利亚和新西兰共16个国家)等。同时,中国与《协定》主导者美国也在积极推进双边投资协定谈判。如相关谈判顺利达成,将降低甚至消除《协定》对中国的影响。二是尝试建立亚太自由贸易区(FTAAP)。中国在2014年的北京APEC峰会上提出启动建设亚太自由贸易区进程。亚太自由贸易区涵盖21个APEC成员国,一旦该目标达成,其巨大的市场规模、经济增长潜力、贸易投资收益将远远超过其他地区的一体化协定。三是推进和实施“一带一路”战略。“一带一路”战略涉及65个国家,沿线总人口约44亿,经济总量约21万亿美元,分别约占全球的63%和29%。推进沿线国家经贸往来将对中国经济增长和对外开放提供巨大动力。

  (三)对中国银行业发展带来新挑战

  《协定》签署将对中国银行业在《协定》成员国市场设立机构、当地业务发展以及利益保护带来一定负面影响。首先,《协定》减少了成员国间银行业市场准入限制,特别是欠发达经济体的市场准入限制将进一步放宽,从而使中国银行业机构进入相关成员国市场或在当地经营处于相对劣势。其次,《协定》提升了成员国间监管透明度、争端解决和投资保护水平,中国银行业机构在当地无法享受成员间便利安排及保护待遇。再次,《协定》在推动成员国约束国有企业行为的同时,将有助于一方合理对待另一方国有企业,作为现阶段“走出去”主体的我国大型银行则缺乏类似的共同规则,仍将面临掣肘局面。最后,《协定》生效将在较大程度上促进成员国间贸易往来,由此带来的贸易转移也会间接地影响中国银行业与进出口贸易相关的业务发展。

  与此同时,《协定》对中国银行业深化对外开放、提高风险管控水平提出了更高要求,相关压力主要体现在接受高标准新规则、实施银行业负面清单管理以及进一步完善银行业开放的制度基础三个方面。

  《协定》在金融领域中纳入的新规则和行业实践内容,如新金融服务、特定信息处理和信息转移、自律组织、跨境组合投资管理服务等,总体而言有助于提高市场化水平和商业便利性,但现阶段对相关领域规则的研究尚不充分。

  采取负面清单方式实施开放是《协定》高开放水平的重要特征,也是保护成员方核心利益的基础。负面清单是一种新的管理模式,目前国内已启动上海、天津、广州、福州四个自贸试验区负面清单试点工作,但试点清单主要对应投资领域的国民待遇,未直接涉及跨境贸易和市场准入规则。在对外商谈的国际协定中,中美投资协定谈判已进入负面清单谈判阶段,双方围绕各自的负面清单展开深入蹉商。

  《协定》构建了包含安全、金融审慎、货币信贷及外汇政策、资金转移限制等在内的金融服务例外规则体系,并通过承认为审慎监管制度提供一定的灵活性,在促进开放市场的同时,维护成员经济体的金融监管权。我国为达到能够接受《协定》规则的高开放水平,则需要进一步推动完善银行业相关配套制度和机制,包括:加快事前管理向事中事后监管的转变;强化审慎监管和国际间监管承认等规则的运用;完善开放过程中的风险防范机制。

五、启示与建议

  加快实施自由贸易区战略是我国新一轮对外开放的重要内容,也是全面深化改革、构建开放型经济新体制的必然选择。为推进银行业对外开放并防范开放中的潜在风险,建议开展如下三个方面工作。

  一是深入开展国际金融服务规则体系研究,制定银行业开放政策建议,进一步完善银行业负面清单,增进国内金融业界对国际规则的理解,为提高中国银行业开放程度和竞争力打好规则基础。

  二是金融管理部门应统筹建立对外开放协调机制,整合行政部门、行业组织、法律咨询机构资源,从监管实践、行业发展、法律规则等角度,为高层决策提供支持。

  三是完善扩大银行业对外开放的配套制度建设,完善金融审慎监管和风险防范等机制,推动监管理念和管理手段转变,实现行业有序开放。同时,完善涉外重大事件应急机制,维护中国金融业发展的核心利益。


(作者范文仲系CF40成员、中国银行业监督管理委员会国际部主任。本文为作者向中国金融四十人论坛独家供稿,未经许可不得转载。)

版权所有:北京四十人论坛顾问有限公司 秘书处电话(010-58297189)

联系我们:北京市西城区西直门外大街112号阳光大厦208室 010-58297189   邮箱:cf40@188.com